Het Schone Lucht Akkoord en strengere emissiegrenswaarden: een juridische kloof tussen ambitie en realisatie

• 1 Inleiding

  De rijksoverheid, alle provincies en een groot aantal gemeenten hebben het op 13 januari 2020 gesloten Schone Lucht Akkoord (SLA) ondertekend.¹x Zie voor alle deelnemende partijen: www.schoneluchtakkoord.nl/schone-lucht-akkoord/deelnemers/. Deze partijen streven naar het permanent verbeteren van de Nederlandse luchtkwaliteit door de uitstoot van stikstofdioxide en fijnstof te verminderen. Het concrete doel van het SLA is om in 2030 gemiddeld minimaal 50% gezondheidswinst uit binnenlandse bronnen te realiseren ten opzichte van 2016. Om dat doel te bereiken werken de partijen toe naar de in 2005 door de Wereldgezondheidsorganisatie (hierna: WHO) vastgestelde advieswaarden voor 2030 voor deze stoffen. Overigens met de afspraak dat nakoming van deze afspraken niet in rechte afdwingbaar is.²x Zo volgt uit art. 16 SLA. Wel bevat het SLA per sector ((weg)verkeer, landbouw, scheepvaart, industrie en huishoudens) maatregelen die nadere uitwerking vergen. De Uitvoeringsagenda SLA 2021-2023 (hierna: Uitvoeringsagenda) concretiseert hoe de deelnemende partijen de afspraken uit het SLA zullen uitvoeren.³x Op 26 maart 2021 is de Uitvoeringsagenda Schone Lucht Akkoord 2021-2023 door staatssecretaris Van Veldhoven naar de Tweede Kamer gestuurd.

  In dit artikel analyseren wij de maatregelen die volgens het SLA en de Uitvoeringsagenda getroffen (moeten) worden voor de sector industrie.⁴x Zie Uitvoeringsagenda, hoofdstuk 8. Deze maatregelen zijn onderverdeeld in zes sporen en zijn onder meer gericht op vergunningverlening, handhaving, adviseren over toepassing van BBT en internationale inzet. Wij focussen ons in deze bijdrage op de maatregelen inzake vergunningverlening, meer specifiek op de SLA-maatregelen 1 en 2 om ‘zo scherp mogelijke voorschriften’ aan de onderkant van de BBT-range⁵x Emissieranges die overeenkomen met de toepassing van de beste beschikbare technieken (‘met BBT geassocieerde emissieniveaus’). te verbinden aan bestaande en nieuwe omgevingsvergunningen voor milieu.⁶x Uitvoeringsagenda, p. 39. We beperken ons daarbij tot activiteiten met IPPC-installaties waarop BBT-conclusies van toepassing zijn.
  Tot slot gaan wij ook in op het in dit kader gegeven advies van KokxDeVoogd, dat is geschreven door Borgers en Molendijk.⁷x H.C. Borgers & R. Molendijk, Schone Lucht dankzij resultaatgerichte grenswaarden voor industriële emissies. Advies in het kader van de Pilot Industrie vanwege het Schone Lucht Akkoord, KokxDeVoogd 2021. De conclusie van dit advies is kort gezegd dat bevoegde gezagen krachtens de aan hen toegekende beslissingsruimte emissie-eisen standaard aan de onderkant van de BBT-range kunnen opleggen (‘scherp vergunnen’ volgens het SLA).

• 2 Luchtkwaliteit

  2.1 Belang van een goede luchtkwaliteit

  Voor de bescherming en verbetering van de luchtkwaliteit zijn verschillende instrumenten voorhanden, vaak gebaseerd op internationale (Europese) afspraken. En terecht: lucht stopt immers niet bij de grens. Ook moet de impact van verontreinigde lucht niet worden onderschat. Emissiereductie bij grote stookinstallaties door een betere toepassing van de beste beschikbare technieken door heel Europa zou volgens de Europese Commissie in 2007 al per jaar leiden tot 13.000 minder voortijdige overlijdens en 125.000 minder verloren mensjaren.⁸x Samenvatting van de effectbeoordeling bij het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake industriële emissies, 21 december 2007, SEC(2007)1682. Dit lag ten grondslag aan de hierna genoemde Richtlijn industriële emissies. In 2021 heeft de WHO berekend dat wereldwijd zeven miljoen mensen per jaar voortijdig sterven aan de gevolgen van een slechte luchtkwaliteit.⁹x Zie www.euro.who.int/en/media-centre/sections/press-releases/2021/new-who-global-air-quality-guidelines-aim-to-save-millions-of-lives-from-air-pollution. In de Europese Unie zijn dat er 400.000.¹⁰x Zie www.rekenkamer.nl/publicaties/rapporten/2019/01/30/joint-report-on-air-quality.

  2.2 Wet- en regelgeving luchtkwaliteit

  Voor de toetsing van omgevingsvergunningen voor milieu zijn ten eerste de luchtkwaliteitsnormen opgenomen in titel 5.2 van de Wet milieubeheer (Wm) van belang. Deze normen volgen uit een Europese richtlijn,¹¹x Richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa. die weer mede rekening houdt met informatie van de WHO.¹²x Randnr. (2) van de preambule bij Richtlijn 2008/50/EG. Deze normen zijn als milieukwaliteitseisen in de Wm opgenomen. Aanvragen voor omgevingsvergunningen voor milieu worden hieraan getoetst (zie par. 3.2), waarbij via het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) nadere afspraken zijn opgenomen ter verbetering van de luchtkwaliteit en het mogelijk maken van ontwikkelingen.

  Onder de Omgevingswet (Ow) worden de genoemde Europese luchtkwaliteitsnormen als rijksomgevingswaarden in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) opgenomen.¹³x Par.2.2.1.1 Bkl. Ook de ‘national emission ceilings’ uit de Europese NEC-richtlijn,¹⁴x Richtlijn (EU) 2016/2284. die onder meer op stikstofoxiden en fijnstof zien, worden als rijksomgevingswaarden opgenomen in het Bkl.¹⁵x Par. 2.2.1.3 Bkl. Omgevingsvergunningen worden echter niet direct getoetst aan deze NEC-plafonds, terwijl dat wel geldt voor de omgevingswaarden gebaseerd op de Europese richtlijn luchtkwaliteit.¹⁶x Art. 8.17 Bkl. Dat de nationale NEC-plafonds niet worden betrokken bij de beoordeling van individuele vergunningen is in lijn met eerdere uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling)¹⁷x O.a. ABRvS 30 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU6360. na het antwoord van het Hof van Justitie¹⁸x HvJ EU 26 mei 2011, C-165/09, ECLI:EU:C:2011:348. op prejudiciële vragen over de doorwerking van de toen geldende NEC-richtlijn. Ook de rol van de eerdergenoemde WHO-luchtkwaliteitsnormen is voor individuele vergunningen beperkt. De Afdeling heeft expliciet benoemd dat deze normen niet bindend zijn, maar dat moet worden uitgegaan van de luchtkwaliteitsregels in titel 5.2 Wm.¹⁹x ABRvS 31 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:690. Let wel, deze uitspraak zag op een handhavingsverzoek vanwege houtstook.

  2.3 Stand van zaken luchtkwaliteit in Nederland

  Uit de laatste rapportage over de uitvoering van de NEC-richtlijn blijkt dat Nederland in 2019 voldeed aan de NEC-plafonds, en dat ook volgens de ramingen vanaf 2020 wordt voldaan aan de plafonds.²⁰x Kamerstukken II 2020/21, 30 175, nr. 374. Op dit moment liggen in grote delen van Nederland de concentraties van stikstofdioxide en fijnstof (ruim) onder de geïmplementeerde normen uit de Europese luchtkwaliteitsrichtlijn.²¹x NvT Bkl, Stb. 2021, 200, p. 31. Dat is niet altijd zo geweest. De invoering van het NSL heeft gezorgd voor aanzienlijke verbeteringen.²²x Zie www.infomil.nl/onderwerpen/lucht-water/luchtkwaliteit/@112974/nsl/. Ook de voorgangers van de (hierna in par. 3.1 nog nader te bespreken) Richtlijn industriële emissies (RIE) hebben met andere instrumenten in de Europese Unie tientallen procenten emissiereductie bewerkstelligd, waaronder 30% voor stikstofoxiden.²³x NvT Bor, Stb. 2012, 552, p. 57.

  Hiervoor noemden we al de WHO-advieswaarden waarop het SLA is gebaseerd. Recent heeft de WHO deze advieswaarden voor de lange termijn aangescherpt. Hieraan wordt op dit moment in grote delen van Nederland niet voldaan.²⁴x Zie www.uu.nl/nieuws/nieuwe-who-richtlijnen-voor-luchtkwaliteit-liegen-er-niet-om. In het SLA is afgesproken dat bij een wijziging van de advieswaarden van de WHO partijen zullen bekijken wat de gevolgen zijn voor het SLA.²⁵x SLA, voetnoot 1 bij de overwegingen op p. 4. Op het moment van het schrijven van deze bijdrage hebben we daar nog geen verdere informatie over gevonden.

• 3 Juridisch kader emissiegrenswaarden

  De maatregelen voor de industriesector spelen hoofdzakelijk in de juridische context van de RIE, de Wm, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm). Voor een goed begrip van de analyse die hierna volgt, is het van belang om eerst de basis goed voor ogen te hebben.

  3.1 De RIE

  In 2010 trad de RIE in werking.²⁶x Richtlijn 2010/75/EU inzake industriële emissies. Deze richtlijn is de opvolger van de IPPC-richtlijn, Richtlijn 1996/61/EC. Zie voor een beschouwing van de relevante verschillen tussen beide richtlijnen A. van Rossem, RIE vervangt IPPC. Is de toepassing van BBT nu wél gewaarborgd?, NtEr 2011, afl. 7, p. 232-239. Deze richtlijn bevat regels inzake geïntegreerde preventie voor (potentiële) verontreiniging door industriële activiteiten.²⁷x Art. 1 RIE en punt (2) van de preambule. Het toepassingsgebied staat in art. 2 RIE. Het gaat om de activiteiten genoemd in Bijlage I en deel 1 van Bijlage VII RIE. De RIE stelt dan ook regels voor industriële activiteiten die (potentieel) significante milieuverontreiniging tot gevolg hebben.²⁸x Art. 2 RIE. Op grond van art. 4 RIE moeten lidstaten een vergunningplicht instellen voor installaties waarin deze activiteiten worden verricht. Art. 11 en 14 lid 1 RIE regelen dat vergunningverleners (onder meer) in acht moeten nemen dat bij de exploitatie van deze installaties, voor zover het gaat om activiteiten als genoemd in bijlage I RIE, die de daar genoemde capaciteitsdrempelwaarden behalen, de beste beschikbare technieken (BBT) worden toegepast.²⁹x Zie art. 3 lid 10 RIE voor de definitie van BBT. Hoewel het creëren van een ‘level playing field’, in het Nederlands ook wel ‘gelijk speelveld’, een belangrijke pijler van de RIE is,³⁰x Punt (3) van de preambule: ‘Een dergelijke benadering zal eveneens bijdragen aan het scheppen van gelijke mededingingsvoorwaarden in de Unie door de eisen op het gebied van milieuprestaties voor industriële installaties te harmoniseren.’ Zie o.a. ook persbericht Europese Commissie, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_07_1985: ‘The proposal will bring significant health and environmental benefits and will create a better level playing field across the EU, reducing competition distortions between companies.’ biedt de RIE de mogelijkheid voor vergunningverleners om strengere voorwaarden vast te stellen dan haalbaar is met de toepassing van BBT, indien dat in lijn is met door de lidstaat gestelde regels.³¹x Art. 14 lid 4 RIE. Als Europese milieukwaliteitsnormen dat vereisen, is het stellen van strengere voorwaarden zelfs verplicht.³²x Art. 18 en 21 lid 5 aanhef en onder c RIE. Andersom kan een vergunningverlener minder strenge emissiegrenswaarden vaststellen dan met BBT haalbaar is. Dit is wel slechts mogelijk indien toepassing van BBT zou leiden tot buitensporig hoge kosten in verhouding tot de milieuvoordelen ten gevolge van de geografische ligging of de plaatselijke milieuomstandigheden van de betrokken installatie of van de technische kenmerken van de betrokken installatie.³³x Art. 15 lid 4 RIE. Onverminderd de vergunningplicht die moet gelden voor installaties, geeft art. 6 RIE de lidstaten de mogelijkheid om voor deze installaties bijzondere verplichtingen op te nemen in algemeen verbindende voorschriften.

  3.2 BBT en vergunningverlening

  Het begrip BBT volgt uit de voorganger van de RIE, de Richtlijn inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (IPPC-richtlijn). Dit begrip is voor omgevingsvergunningen voor milieu overgenomen in de Nederlandse regelgeving en ook van toepassing buiten de reikwijdte van de RIE.³⁴x Als opvolger van het alara-beginsel (as low as reasonably achievable).

  In de definitie voor BBT in de Wabo is expliciet het ‘bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu’ genoemd.³⁵x Art. 1.1 lid 1 Wabo. Daarnaast dient onder meer de kostenefficiëntie op bedrijfstakniveau te worden meegenomen bij de bepaling van BBT. Verder is van belang dat niet het gebruik van bepaalde technieken of technologieën (de facto) mag worden voorgeschreven.³⁶x Art. 5.6 lid 1 Bor. Zie bijv. ook NvT Besluit emissiearme huisvesting, Stb. 2015, 266, p. 17: ‘Het vaststellen van een maximale emissiewaarde mag bij IPPC-bedrijven niet tot gevolg hebben, dat daardoor feitelijk het gebruik van een bepaalde techniek of technologie wordt voorgeschreven. (…) Daarmee wordt onder meer voorkomen dat de vastgestelde maximale emissiewaarde leidt tot het ontstaan van een monopoliepositie van een producent of leverancier van een bepaalde staltechniek.’

  Hoe de BBT in een concreet geval moeten worden bepaald, volgt uit art. 5.4 van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Volgens dit artikel moet het bevoegd gezag rekening houden met Europees vastgestelde BBT-conclusies en de Nederlandse informatiedocumenten. Indien er voor een activiteit of een milieueffect geen BBT-conclusies of informatiedocumenten zijn, dient het bevoegd gezag zelf vast te stellen wat de BBT zijn.

  De BBT-conclusies worden door de Europese Commissie vastgesteld en zijn onderdeel van een BBT-referentiedocument.³⁷x Zogeheten BREFs, naar het Engelse ‘Best Available Techniques Reference Documents’. De BBT-conclusies zijn van toepassing op inrichtingen met installaties die vallen onder de reikwijdte van de RIE (de zogenoemde IPPC-installaties), uiteraard voor zover die installaties vallen binnen de reikwijdte van de betreffende BBT-conclusie(s). BBT-conclusies kunnen ook een ‘split view’ bevatten, waar het bevoegd gezag dan ook rekening mee dient te houden.³⁸x ABRvS 13 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3009.

  De Nederlandse informatiedocumenten worden via art. 9.2 van de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor) aangewezen in de bijlage bij de Mor.³⁹x Overigens staat er nog een dubbeling in de huidige regelgeving doordat zowel in art. 5.4 lid 1 Bor als in art. 9.2 Mor staat dat het bevoegd gezag rekening moet houden met de relevante BBT-conclusies. Een van de vele schoonheidsfoutjes door de diverse wijzigingen in de regelgeving de afgelopen jaren. Onder meer de documenten uit de ‘publicatiereeks gevaarlijke stoffen’ (PGS) vallen onder deze aanwijzing. Op dit moment zijn er geen informatiedocumenten aangewezen waarin wordt ingegaan op emissies naar de lucht. Voorheen was dit anders, bijvoorbeeld door de aanwijzing van de Nederlandse emissierichtlijn lucht (NeR), die thans grotendeels is opgenomen in het Abm en de Activiteitenregeling milieubeheer. Vóór de introductie van BBT-conclusies waren ook Nederlandse ‘oplegnotities’ behorende bij de Europese BBT-documenten als dergelijk informatiedocument aangewezen. In deze notities werd soms gekomen tot een lagere BBT-range dan in de bijbehorende BREF.⁴⁰x Wat op gespannen voet staat met het level playing field binnen de EU, zoals Spaans ook opmerkte in zijn noot in AB 2013/15. Deze notities, die dan overigens tot stand waren gekomen na onder meer overleg met vertegenwoordigers van het bedrijfsleven,⁴¹x Kamerstukken II 2003/04, 29 711, nr. 3, p. 9-10. mede om inzicht te verkrijgen in de economische haalbaarheid,⁴²x Kamerstukken I 2012/13, 33 135, nr. E, p. 5-6. hadden toen dezelfde status als andere BBT-informatiedocumenten, waarvan alleen gemotiveerd kon worden afgeweken.⁴³x ABRvS 23 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6358, AB 2013/15. Een oplegnotitie kan echter niet de reikwijdte van een BREF uitbreiden.⁴⁴x ABRvS 24 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2327. Dergelijke oplegnotities zijn ook niet zomaar opgesteld.

  Op grond van art. 2.14 lid 1 onder c sub 1 Wabo dient bij de beslissing op de aanvraag in acht te worden genomen dat in de inrichting ten minste de in aanmerking komende BBT moeten worden toegepast. Via art. 2.22 lid 3 Wabo jo. art. 5.3 Bor worden aan de vergunning de voorschriften verbonden waarbij ervan wordt uitgegaan dat ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende BBT worden toegepast. Daarbij moeten voor bepaalde stoffen emissiegrenswaarden aan de vergunning worden verbonden. In een BBT-conclusie kunnen ook bandbreedtes van emissieniveaus worden opgenomen (met de BBT geassocieerde emissieniveaus, ook wel ranges genoemd). De aan de vergunning verbonden emissieniveaus mogen dan niet hoger zijn dan die range.⁴⁵x Art. 5.5 lid 6 Bor. Intern salderen (bubbelen) is hierbij ook toegestaan, waarbij een met de toepassing van BBT gebaseerde gemiddelde emissiegrenswaarde voor meer emissiepunten samen kan worden berekend en als totaaleis aan de vergunning kan worden verbonden.⁴⁶x Art. 5.6 lid 2 Bor. Zie ook NvT Bor, Stb. 2012, 552, p. 49. Ook onder het toekomstig recht blijft dit expliciet mogelijk, zie art. 8.31 Bkl.
  Ook de hiervoor in paragraaf2.2 genoemde luchtkwaliteitseisen in afdeling 5.2 Wm moeten in acht worden genomen bij een beslissing op een omgevingsvergunningaanvraag.⁴⁷x Art. 2.14 lid 1 onder c sub 2 Wabo.

  Volgens de regering zijn er in het Bor geen regels nodig over het verbinden van strengere voorwaarden dan die volgen uit de toepassing van de BBT. Volgens de regering is dat zo ‘omdat de mogelijkheid tot het stellen van strengere eisen in Nederland niet wordt neergelegd bij het tot vergunningverlening bevoegde gezag, maar bij de Minister’ via het aanwijzen van Nederlandse informatiedocumenten over BBT waar bij de vergunningverlening rekening mee moet worden gehouden.⁴⁸x NvT Bor, Stb. 2012, 552, p. 125-126. Dat kan bijvoorbeeld nodig zijn om de naleving van grenswaarden voor lucht te beschermen,⁴⁹x NvT Bor, Stb. 2012, 552, p. 126. of bij overschrijdingen van milieukwaliteitseisen vanwege lokale omstandigheden.⁵⁰x Kamerstukken II 2019/20, 33 118, bijlage bij nr. 147.

  Ook uit de jurisprudentie volgt dat locatiespecifieke omstandigheden kunnen vergen dat in het belang van de bescherming van het milieu verdergaande technieken dan de in aanmerking komende BBT worden toegepast. Hierbij komt het bevoegd gezag een zekere beoordelingsruimte toe.⁵¹x O.a. ABRvS 25 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW3940; en onder de Wabo: Rb. Midden-Nederland 2 juli 2015, ECLI:NL:RBMNE:2015:5005 en Rb. Rotterdam 5 september 2016, ECLI:NL:RBROT:2016:6837. Daarbij moeten de locatiespecifieke omstandigheden ook voldoende concreet zijn en gericht op de locatie van de inrichting. Een betoog dat ziet op ‘de bestaande hoge stikstofdepositie en de problematiek van verzuring en vermesting van de bodem in Nederland’ is te algemeen en ziet op een te groot gebied.⁵²x ABRvS 4 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW0778.

  In het toekomstige Bkl zijn de bewoordingen van de bepalingen over het toetsen aan de BBT en het verbinden van voorwaarden aan de vergunningen soms wat anders, maar er is geen beleidswijziging beoogd.⁵³x NvT Bkl, Stb. 2018, 292, p. 436. Op grond van art. 8.30 lid 1 Bkl mag het bevoegd gezag strengere voorwaarden stellen dan de eisen die volgen uit de BBT-conclusies. In de toelichting wordt hiervoor, net zoals onder de Wabo, verwezen naar de eventuele Nederlandse informatiedocumenten.⁵⁴x NvT Bkl, Stb. 2018, 292, p. 435. Dit is ook vastgelegd door een verwijzing naar art. 8.10 lid 2 Bkl, waarin de criteria staan voor het bepalen van de BBT als er geen BBT-conclusies van toepassing zijn, inclusief verwijzing naar de nationale informatiedocumenten. In het Bkl is ook uitdrukkelijk de plicht opgenomen om voor het behalen van een milieukwaliteitseis, een rijksomgevingswaarde in de Omgevingswetterminologie zoals voor luchtkwaliteit, strengere voorwaarden aan de vergunning te verbinden.⁵⁵x Art. 8.30 lid 2 Bkl. Die plicht geldt, tenzij op andere wijze aan de omgevingswaarde kan worden voldaan.⁵⁶x Art. 8.30 lid 3 Bkl.

  3.3 Algemene regels als uitgangspunt

  Het Nederlandse milieurecht gaat vanaf de inwerkingtreding van het Abm in 2008 uit van het principe dat een industriële activiteit zo veel mogelijk gereguleerd wordt door algemene regels.⁵⁷x Het Abm is gebaseerd op art. 8.40 Wm. De wetgever koos dit uitgangspunt vanuit de wens tot vereenvoudiging en vermindering van regelgeving, uniformering van regelgeving en reductie van de administratieve lasten.⁵⁸x Zie onder meer Stb. 2007, 415, p. 103; Stb. 2012, 558, p. 66. In de toelichting op de aanstaande Ow benadrukt de wetgever dit standpunt door te stellen dat ‘het vereisen van vergunningen waar algemene regels volstaan of het stellen van onnodig beperkende regels’ knelpunten zijn in het huidige omgevingsrecht.⁵⁹x Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 14. Onder de Ow wordt de systematiek van algemene regels voor (grote) stookinstallaties voortgezet.⁶⁰x Zie par. 3.2.1 Bal. We merken wel op dat voor ‘complexe bedrijven’, waaronder IPPC-installaties, echter wel zo veel mogelijk andere regels in een vergunning worden gesteld in plaats van via algemene regels.⁶¹x NvT Bal, Stb. 2019, 293, p. 489 en 574.

  In afdeling 2.3 Abm staan regels over luchtemissies die voor alle inrichtingen gelden. Deze zijn grotendeels ontleend aan de eerdergenoemde NeR. Art. 2.5 Abm geeft emissiegrenswaarden voor verschillende stofcategorieën, waaronder fijnstof en stikstofoxide. Voor in ieder geval de hier besproken IPPC-installaties is het belang van art. 2.5 Abm echter beperkt. Afdeling 2.3a Abm is in de eerste plaats (grotendeels) niet van toepassing op luchtemissies van een IPPC-installatie indien BBT-conclusies voor de activiteit of het type productieproces zijn vastgesteld.⁶²x Art. 2.3a lid 2 Abm: enkel de minimalisatieplicht voor zeer zorgwekkende stoffen uit art. 2.4 lid 2 Abm is wel van toepassing. Zie par. 3.2 voor een nadere bespreking van IPPC-installaties en BBT-conclusies. In dat geval gaan de BBT-conclusies voor, ook als deze soepeler zijn dan de emissiegrenswaarden uit afdeling 2.3a Abm. De gedachte hierachter is het streven naar een Europees gelijk speelveld.⁶³x Stb. 2015, 337, p. 148. Het is daarbij niet van belang of de BBT-conclusies concrete emissieniveaus voorschrijven, zo volgt uit de jurisprudentie van de Afdeling.⁶⁴x ABRvS 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1301. In de tweede plaats zijn de emissiegrenswaarden uit art. 2.5 Abm evenmin van toepassing voor zover in de hoofdstukken 3, 4 en 5 emissie-eisen aan de betreffende stoffen zijn gesteld.⁶⁵x Art. 2.4 lid 3 Abm. Dat is vaak het geval.

  In paragraaf 3.2.1 Abm staan luchtemissiegrenswaarden die gelden voor middelgrote stookinstallaties gestookt op standaardbrandstoffen. Dat zijn stookinstallaties met een vermogen tussen de 1 en 50 MWth. De luchtemissiegrenswaarden zijn gebaseerd op de toepassing van BBT.⁶⁶x Stb. 2017, 330, p. 17. Afdeling 5.1 Abm bevat luchtemissiegrenswaarden voor grote stookinstallaties, afval(mee)verbrandingsinstallaties, titaandioxide-installaties en middelgrote stookinstallaties gestookt op niet-standaard brandstoffen. Grote stookinstallaties hebben een vermogen gelijk aan of groter dan 50 MWth. De emissiegrenswaarden voor grote stookinstallaties zijn een rechtstreekse implementatie van de BBT-conclusie Grote stookinstallaties: maatwerk is volgens de wetgever enkel gereserveerd voor uitzonderingsgevallen waarin installaties technisch afwijken.⁶⁷x Stb. 2019, 170, p. 8-9. Ook de emissiegrenswaarden voor de andere genoemde installaties zijn gebaseerd op BBT-conclusies.⁶⁸x Voor afval(mee)verbrandingsinstallaties en titaandioxide-installaties, zie Stb. 2012, 552, p. 44. Voor middelgrote stookinstallaties gestookt op niet-standaard brandstoffen, zie Stb. 2017, 330, p. 19. Het is volgens de regering ook een taak voor de wetgever om te zorgen dat AMvB’s zoals het Abm op BBT-niveau zijn en blijven.⁶⁹x Kamerstukken II 2019/20, 33 118, bijlage bij nr. 147.

  3.4 Onder voorwaarden afwijkingen in de omgevingsvergunningvoorschriften

  Volgens de systematiek van de Wabo, Wm en het Abm kan alleen van de algemene regels worden afgeweken als dat expliciet in het Abm is bepaald.⁷⁰x Art. 8.42 Wm en art. 2.22 lid 5 Wabo, eerste volzin. Dat is voor veel emissiegrenswaarden niet het geval. Art. 2.22 lid 5 Wabo regelt echter dat bij IPPC-installaties wel van algemene regels afwijkende voorschriften aan een omgevingsvergunning kunnen worden verbonden, als dat nodig is om te voldoen aan de eisen voor het stellen van voorschriften aan een omgevingsvergunning,⁷¹x Art. 2.22 lid 2 en 3 Wabo. of het toetsingskader voor de beoordeling van een aanvraag.⁷²x Art. 2.14 Wabo. Dit is in ieder geval aan de orde als installaties in de praktijk hogere emissiereducties behalen, of voor het naleven van milieukwaliteitseisen op grond van de Wm.⁷³x NvT Bor, Stb. 2012, 552, p. 45.

  3.5 Actualiseren en intrekken van vergunningen

  Vanuit het oogpunt van milieubescherming kunnen voorschriften van al verleende vergunningen ook worden gewijzigd. In bijzondere gevallen kan ook een vergunning worden ingetrokken. Het toetsingskader is in de Wabo opgenomen, in art. 2.30 e.v. Voor de uitvoering van het SLA achten wij ten eerste relevant dat het bevoegd gezag voorschriften moet wijzigen als er omwikkelingen zijn op het gebied van technische mogelijkheden, of de kwaliteit van het milieu.⁷⁴x Art. 2.31 lid 1 onder b Wabo. In art. 5.10 Bor is uitgewerkt wat hier in ieder geval onder valt. De publicatie van nieuwe BBT-conclusies is een dergelijke nieuwe technische mogelijkheid. Ook andere belangrijke veranderingen in BBT zijn aangewezen in art. 5.10 Bor. Wijzigingen in de kwaliteit van het milieu zien op verslechteringen van lokale milieuomstandigheden, waarbij het bevoegd gezag moet afwegen in hoeverre de verslechtering van de milieukwaliteit het ingrijpen bij deze bron van milieubelasting rechtvaardigt.⁷⁵x NvT Bor, Stb. 2010, 143, p. 95. Als het bevoegd gezag meent dat wettelijke normen niet meer toereikend zijn, dan is dat geen ‘ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu’; het is dan aan de wetgever om de wettelijke normen aan te passen.⁷⁶x ABRvS 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3423. Volgens een rechtbankuitspraak valt ook nieuwe kennis over de milieugevolgen van de activiteiten van een inrichting onder ‘de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu’.⁷⁷x Rb. Den Haag 28 juni 2018, ECLI:NL:RBDHA:2018:7464. We vragen ons af of dit laatste in lijn is met de bedoeling van de wetgever en de rechtszekerheid die aan een vergunninghouder wordt geboden. Dat laat onverlet dat ambtshalve wijzigingen mogelijk zijn op basis van de algemene grondslag ‘in het belang van de bescherming van het milieu’ (zie ook hierna).

  Ook nieuwe of herziene luchtkwaliteitseisen in afdeling 5.2 Wm leiden tot een actualisatieplicht.⁷⁸x Art. 5.10 lid 3 onder d Bor. Meer in het algemeen wijzen we erop dat de ontwikkelingen van ná vergunningverlening dienen te zijn.⁷⁹x ABRvS 17 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2245, M en R 2016/143. Bij actualisaties op grond van nieuwe technische ontwikkelingen of wijzigingen in de kwaliteit van het milieu kan ook de grondslag van de aanvraag worden verlaten, dat wil zeggen dat ook andere technieken kunnen worden voorgeschreven dan die in de oorspronkelijke aanvraag stonden.⁸⁰x Art. 2.31a lid 1 Wabo. Dat kan overigens niet zo ver gaan dat de door de aanvrager in de oorspronkelijke vergunningaanvraag opgenomen capaciteit van de inrichting door het bevoegd gezag eenzijdig kan worden gewijzigd.⁸¹x Kamerstukken II 2011/12, 33 135, nr. 7, p. 28: ‘Bovendien heeft de bevoegdheid tot het verlaten van de grondslag van de aanvraag betrekking op het voorschrijven van een techniek, meer specifiek op het voorschrijven van een andere techniek dan die welke in de oorspronkelijke aanvraag zijn opgenomen. Het voorschrijven van een andere techniek (bijvoorbeeld een staltype of bepaalde voorzieningen in of aan een stal) kan in een concrete casus uiteraard wel effect hebben op het aantal dieren dat fysiek binnen zo’n stal gehouden kan worden. Het voorgestelde artikel 2.31a van de Wabo strekt echter niet zo ver dat de door de aanvrager in de oorspronkelijke vergunningaanvraag opgenomen capaciteit van de inrichting door het bevoegd gezag eenzijdig kan worden gewijzigd, los van het voorschrijven van een bepaalde techniek of emissiebeperking.’

  Het bevoegd gezag heeft ook in het algemeen de bevoegdheid om voorschriften van een vergunning te wijzigen in het belang van de bescherming van het milieu. Hiervoor geldt wel dat de grondslag van de aanvraag niet mag worden verlaten. Een vergaande wijziging in stookverhoudingen van gassen, welke wijziging zou leiden tot lagere emissies, kan bijvoorbeeld buiten de grondslag van de aanvraag vallen.⁸²x Rb. Den Haag 5 maart 2014, ECLI:NL:RBDHA:2014:3068.

  Als redelijkerwijs niet kan worden bereikt dat BBT wordt toegepast, is dat een grondslag voor het intrekken van een vergunning.⁸³x Art. 2.33 lid 1 onder b Wabo. Dat sluit aan bij de hiervoor aangehaalde technische ontwikkelingen. Met het oog op de kwaliteit van het milieu wordt een vergunning ingetrokken indien de inrichting ondanks de actualisatiemogelijkheden ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt. De milieugevolgen moeten dan wel zo ernstig zijn dat zij niet slechts als ongewenst, maar zonder meer als ontoelaatbaar nadelig kunnen worden aangemerkt.⁸⁴x ABRvS 15 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:108.

  Onder de Ow wordt voorgaand kader voor actualisatie in grote lijnen voortgezet.⁸⁵x Zie de regeling in het Bkl vanaf art. 8.97 en NvT Bkl, Stb. 2018, 292, p. 475.

  Art. 4.2 Wabo voorziet in een schadevergoedingsregeling bij ambtshalve wijzigingen of intrekkingen zoals hiervoor aangehaald. In de wetsgeschiedenis van de Ow wordt aangehaald dat bij voorzieningen die bovennormaal zijn vergeleken met gangbare voorzieningen elders in ons land of in andere moderne industrielanden ‘of van de specifieke eis [moet] worden afgezien of sprake [zal] moeten zijn van een financiële tegemoetkoming in de kosten’.⁸⁶x Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 12, p. 99; Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 23, p. 153.

  3.6 Tussenconclusie

  Uit het voorgaande volgt volgens ons de duidelijke lijn dat toepassing van de BBT leidend is, en strengere eisen in afwijking daarvan alleen mogelijk zijn vanwege het niet behalen van de luchtkwaliteitseisen (onder de Ow: rijksomgevingswaarden), of in bijzondere gevallen andere milieukwaliteitseisen te herleiden naar lokale milieuomstandigheden. Dat geldt ook voor actualisatie van voorschriften verbonden aan een al verleende vergunning, met als extra eis dat er sprake moet zijn van nieuwe ontwikkeling in de kwaliteit van het milieu. Verder is actualisatie aan de orde bij na de vergunningverlening nieuw vastgestelde BBT.

• 4 Het SLA en de industrie

  4.1 De maatregel: scherp vergunnen

  De hier te bespreken maatregel voor de industrie is als volgt geformuleerd in bijlage I bij het SLA:

  ‘Vergunningen voor de industrie moeten volgens Europese regelgeving voldoen aan BBT-niveau. De BBT-conclusies zijn daarbij een belangrijke richtwijzer, maar deze bevatten een bandbreedte waarbinnen sprake is van BBT en het is aan de vergunningverlener om de emissie-eisen af te stemmen op de specifieke situatie. Partijen spreken af dat in nieuwe of geactualiseerde vergunningen die vanaf 2020 worden afgegeven, emissie-eisen staan die zo dicht mogelijk aan de onderkant van de BREF-range liggen (zo weinig mogelijk uitstoot).’

  Zoals gezegd is voor de uitvoering van deze maatregel door KokxDeVoogd in opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat een juridische analyse gemaakt omtrent de kansen en knelpunten van het zo streng mogelijk vergunnen van emissie-eisen. De conclusie van de auteurs, Borgers en Molendijk, is kort gezegd dat de juridische kaders van het huidige recht en de toekomstige Ow al de mogelijkheid bieden om, onder verwijzing naar nog op te stellen beleid, vergunningvoorschriften op te nemen die emissiegrenswaarden voorschrijven aan de onderkant van een BBT-range. Dit geldt zowel voor nieuwe als voor bestaande installaties, aldus de auteurs.

  4.2 Kritische kanttekeningen

  Borgers en Molendijk zijn ook kritisch op de benodigde randvoorwaarden om tot succesvolle implementatie te komen, maar zeggen daarnaast:

  ‘De meeste obstakels zijn echter geen juridische obstakels, want het stelsel van het milieu- en zeker ook omgevingsrecht voorziet uitdrukkelijk in beslissingsruimte voor het bevoegd gezag om het goede te doen voor het hoge niveau van bescherming van milieu en gezondheid.’⁸⁷x Borgers & Molendijk 2021, p. 5.

  Tegelijkertijd benoemen zij ‘de jurisprudentie die [te veel] focus houdt op het criterium van BBT’ als een obstakel.⁸⁸x Borgers & Molendijk 2021, p. 5. Hier kunnen wij ons niet in vinden. Wij menen dat er wel in bijzondere gevallen mogelijkheden zijn en moeten zijn om ‘scherp’ te vergunnen, maar dat dit niet het algemene uitgangspunt kan zijn. De focus op BBT in de jurisprudentie is dan ook terecht. In het hiernavolgende gaan we hier nader op in.

  Focus op BBT

  Hiervoor zijn we ingegaan op het begrip BBT en de toepassing daarvan. We wijzen erop dat in de definitie al ligt besloten dat de toepassing van BBT uitgaat van ‘het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu’. Vervolgens wordt ook gekeken naar de doeltreffendheid en de haalbaarheid, waarbij de kosten en baten op bedrijfstakniveau een rol spelen. Dat ziet niet alleen op economische afwegingen, maar er zal bijvoorbeeld ook aandacht moeten worden besteed aan andere milieueffecten van het beperken van bepaalde emissies. We wijzen bijvoorbeeld op de technische mogelijkheid om met een nabehandeling bepaalde emissies te beperken, maar waardoor weer andere emissies ontstaan.⁸⁹x Handreiking luchtemissiebeperkende technieken, Infomil 15 april 2009, www.infomil.nl/onderwerpen/lucht-water/lucht/digitale-ner/luchtemissie/.

  Dat er mogelijkheden zijn om emissies nog verder te beperken maakt niet automatisch dat die extra mogelijkheden moeten worden ingezet als er al wordt voldaan aan de toepassing van BBT. Anders gezegd, ‘uit het vereiste dat in de inrichting de BBT moeten worden toegepast [volgt] niet dat alle mogelijke maatregelen moeten worden getroffen die bijdragen aan een reductie van de (…) emissie’.⁹⁰x ABRvS 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4177 inzake geluidemissie; ABRvS 22 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1750 inzake geuremissie. Zie ook de verschillende uitspraken inzake het Besluit huisvesting, later: Besluit emissiearme huisvesting, waaruit volgt dat indien wordt voldaan aan de maximale emissiewaarden voor ammoniak, wordt voldaan aan de toepassing van BBT, o.a. ABRvS 19 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2736. Ook is expliciet uitgesproken dat de plicht om bij een beoordeling van een vergunningaanvraag de toepassing van BBT in acht te nemen, niet betekent dat de laagste emissies moeten worden gerealiseerd.⁹¹x ABRvS 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4177: ‘Artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, onder 10 [kennelijke verschrijving van 1 i.p.v.10; AC & JY], van de Wabo vereist, anders dan Peutz veronderstelt, dan ook niet dat in de omgevingsvergunning wordt gewaarborgd dat windturbines met de laagste gemiddelde geluidemissie worden gerealiseerd. Daarom faalt het betoog.’ Zie ook ABRvS 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9081: ‘[D]e enkele omstandigheid dat een milieuvriendelijker alternatief voorhanden is [betekent] niet dat het in de aanvraag opgenomen alternatief niet overeenkomt met de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken.’

  Als het bevoegd gezag tot het oordeel komt dat met de aangevraagde activiteit wordt voldaan aan de toepassing van BBT, dan is daarmee ook vaak de kous af. Zo overwoog de Afdeling in 2013:

  ‘Nu het toegestane emissieplafond voor NOx overeenkomt met de in zoverre voor de inrichting ten minste in aanmerking komende beste beschikbare technieken, behoefde het college geen NOx-emissieverlagende technieken of een studie hiernaar voor te schrijven of een maximale emissieconcentratie voor NOx vast te stellen.’⁹²x ABRvS 23 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY9234.

  Voorgaande wordt en blijft ook nog expliciet door de wetgever toegestaan door het faciliteren van het genoemde bubbelen. Als waar mogelijk op emissiepunten strenger dan de toepassing van BBT wordt voorgeschreven, wordt deze mogelijkheid naar ons oordeel de facto onmogelijk gemaakt.

  Wij menen dan ook dat uit wetgeving noch jurisprudentie een plicht volgt om aan de onderkant van een BBT-range te vergunnen. Bovendien zien wij ook niet dat er de bevoegdheid bestaat om vanuit het oogpunt van het voldoen aan de toepassing van de BBT aan de onderkant van een range te vergunnen, als de aanvraag ziet op een emissiewaarde hoger in de range. Er kunnen wel andere redenen zijn om in specifieke gevallen tot strengere emissiegrenswaarden te komen, zoals wij hierna in paragraaf 5 nog zullen bespreken.

  Uit het voorgaande blijkt dat de volgens Borgers en Molendijk onterechte ‘focus op BBT’ een uitdrukkelijke – en naar ons oordeel terechte – keuze van de wetgever is. Hiermee wordt niet alleen een haalbaar hoog beschermingsniveau van het milieu nagestreefd, maar ook het level playing field gewaarborgd (zie uitgebreider hierna).

  Level playing field

  Zoals hiervoor aangehaald, ziet de RIE ook op het borgen van een gelijk speelveld. Bij de implementatie van de IPPC-richtlijn, de voorganger van de RIE, werd al nadrukkelijk een koppeling gelegd tussen het hanteren van het BBT-beginsel en het na te streven gelijke speelveld:

  ‘Het gelijke speelveld (…) is in het wetsvoorstel overeenkomstig de IPPC-richtlijn geborgd door hantering van het op bedrijfstakniveau gerichte begrip BBT: in de regel kan een bedrijf de maatregelen treffen, die in de betrokken bedrijfstak gebruikelijk zijn.’⁹³x Kamerstukken II 2004/05, 29 711, nr. 6, p. 2.

  Ook in de parlementaire geschiedenis van de Ow wordt dit benadrukt. Kort gezegd zegt de regering dat het aandeel van de lokaal specifieke eisen bij vergunningen voor milieubelastende activiteiten naar verwachting ‘(zeer) gering’ is, omdat vergunningvoorschriften bijna altijd worden gebaseerd op Europese documenten over de BBT.⁹⁴x Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 12, p. 99; Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 23, p. 153. Tevens benadrukt de regering ten aanzien van de algemene regels in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), als opvolger van het Abm, dat het stellen van algemene rijksregels ‘bevordert dat er geen scheve concurrentieverhouding ontstaat tussen bedrijven, dat landelijk opererende bedrijven een zekere uniformiteit van regels ervaren en dat burgers in het hele land in gelijke mate bescherming genieten’.⁹⁵x Kamerstukken I 2015/16, 33 962, nr. E, p. 23. Dit noemt de regering in reactie op een vraag naar het waarborgen van een zeker level playing field. De regering benoemt verder dat het toepassen van BBT een ‘doorslaggevende rol’⁹⁶x Kamerstukken I 2015/16, 33 962, nr. E, p. 23. heeft. Daarnaast wordt het voorkomen van een ‘race to the bottom’, maar ook een ‘race to the top’, als achtergrond van de regels aangehaald.⁹⁷x Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 77.

  Tot slot wijzen we in dit kader nog op het hiervoor aangehaalde uitgangspunt dat afwijkingen van de algemene regels, zoals de emissiegrenswaarden voor stookinstallaties in het Abm, alleen in uitzonderingsgevallen aan de orde kunnen zijn.⁹⁸x Zie recent en expliciet Rb. Den Haag (vz.) 30 maart 2021, ECLI:NL:RBDHA:2021:3040.

  Bestaande inrichtingen

  We vragen ook specifieke aandacht voor bestaande inrichtingen. In de huidige en toekomstige wetgeving hebben bestaande installaties een bijzondere status, omdat alleen in de specifiek omschreven gevallen voorschriften kunnen worden gewijzigd. Daarbij is de grondslag van de aanvraag leidend, tenzij er sprake is van een wijziging van de vastgestelde BBT of milieukwaliteit. Dat lijkt ons gelet op de rechtszekerheid van vergunninghouders terecht. In het SLA noch in het rapport van KokxDeVoogd wordt aandacht geschonken aan dit onderscheid. Wij menen dat dit wel van belang is. Niet alleen vanwege de eisen in de wettelijke regeling die moeten worden nageleefd, maar ook vanwege de schadevergoeding waarmee eventuele besluiten die wel kunnen worden genomen gepaard moeten gaan.⁹⁹x Zie par. 3.5 hiervoor, meer specifiek noot 87. Het is ons niet duidelijk of hier geld voor beschikbaar wordt gesteld.

  4.3 SLA als toetsingskader voor vergunningen?

  Hiervoor benoemden we al dat wijzigingen in de milieukwaliteit tot actualisatie van vergunningen kunnen leiden. Uit de RIE, Wabo en het Bor volgt dat dit in ieder geval aan de orde is als een milieukwaliteitseis wordt overschreden. Dat ziet dan wel op de specifiek in de wetgeving benoemde grenswaarden (Wabo) dan wel rijksomgevingswaarde (Ow) voor luchtkwaliteit gebaseerd op de Europese luchtkwaliteitsrichtlijn. WHO-richtwaarden of decentraal vastgestelde omgevingswaarden vallen hier niet onder, en dus ook niet de doelstelling van het SLA. Wij zien ook niet dat het streven van het SLA past binnen de actualisatieplicht bij ‘ontwikkelingen van de kwaliteit van het milieu’. Het is immers de vraag wat de ontwikkeling sinds de vergunningverlening dan zou zijn. De rechtbank Den Haag heeft weliswaar een keer uitgesproken dat nieuwe inzichten over de schadelijkheid van emissies hieronder zouden vallen,¹⁰⁰x Zie par. 3.5 hiervoor, meer specifiek noot 78. maar los van de vraag of dit ook bij de Afdeling standhoudt, is ons ook nog onvoldoende duidelijk of er nu ook nieuwe inzichten zijn ten aanzien van de schadelijkheid van luchtverontreiniging. Het voorkomen van deze verontreiniging is al geruime tijd bekend (zie ook par. 2.3). We zien eerder gelijkenis met de situatie dat het bevoegd gezag meent dat wettelijke normen, in dit geval de luchtkwaliteitseisen, niet meer volstaan. Maar dat is volgens de Afdeling geen ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, maar een taak van de wetgever.¹⁰¹x Zie par. 3.5 hiervoor, meer specifiek noot 77. We menen dan ook dat het SLA niet volstaat als grondslag voor actualisaties waarbij ook van de grondslag van de aanvraag kan worden afgeweken. Gelet op de belangenafweging bij de algemene grondslag om voorschriften aan te passen, lijkt het ons tevens moeilijk om dit in het voordeel van het behalen van de doelen van het SLA uit te laten vallen.

  Bij nieuwe inrichtingen zien we ook problemen bij het gebruiken van het SLA als toetsingskader. Ook hierbij geldt dat de wettelijke normen – de luchtkwaliteitseisen – worden doorkruist (zie par. 2.2). Bovendien blijkt uit de eerdergenoemde jurisprudentie dat alleen locatiespecifieke omstandigheden kunnen leiden tot afwijken van de toepassing van de BBT, en dat deze moeten zijn toegespitst op de locatie bij de inrichting (zie par. 3.2). Het lijkt ons te ver gaan om hier ook een algemeen streven uit een convenant voor een betere luchtkwaliteit in Nederland onder te vatten.

• 5 Wel waarborgen van SLA en afsluiting

  Voorgaande betekent niet dat het in alle gevallen is uitgesloten dat strengere milieumaatregelen worden voorgeschreven. Dat kan in ieder geval aan de orde zijn als blijkt dat de aangevraagde installatie al voldoet aan strengere eisen, zoals we hiervoor in paragraaf 3.4 hebben besproken.¹⁰²x Zie ook ABRvS 26 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2022, r.o. 6.1.

  Een andere mogelijkheid ziet op een BBT-toets, waaruit volgt dat een strengere emissiegrenswaarde, waarmee ook de SLA-doelen worden gehaald, overeenkomt met de toepassing van BBT. Dat lijkt op individueel vergunningenniveau moeilijk, zo niet onhaalbaar te zijn, zoals hiervoor uiteengezet bij onze kritische kanttekeningen. Daarbij menen we dus dat dit ook aan de orde is als een eis wordt opgelegd aan de onderkant van een BBT-range, terwijl de aanvraag of de vigerende vergunning uitgaat van een emissie hoger binnen de BBT-range. De aangevraagde (of vergunde) emissie komt dan immers ook al overeen met de toepassing van de BBT en er is geen algemene rechtsplicht om aan de onderkant van een range te vergunnen. We wijzen ook op de Ow, waarbij in het Bkl expliciet is voorgeschreven dat bij het verbinden van strengere voorwaarden dan als beschreven in de BBT-conclusies ook moet worden getoetst aan de overige criteria voor het vaststellen van de BBT.¹⁰³x Art. 8.30 jo. art. 8.10 lid 2 Bkl. Die criteria zien onder meer op een beoordeling van de noodzaak om de emissies te beperken, en vergelijkbare processen die met succes in de praktijk zijn beproefd. We menen dan ook dat er zwaarwegende en specifieke redenen moeten zijn om strengere emissies te eisen, en dat het bevoegd gezag moet kunnen motiveren dat er ook daadwerkelijk reële mogelijkheden zijn om tot de lagere emissies te komen. Ook dient er bij het verbinden van strengere emissiegrenswaarden een belangenafweging plaats te vinden, waarbij onder meer de kosten voor de extra benodigde voorzieningen en de vraag of deze zullen worden vergoed, een rol spelen.¹⁰⁴x Zie par. 3.5 hiervoor, meer specifiek noot 87.

  Het lijkt dan ook eenvoudiger en doeltreffender voor Nederland om zich in te spannen om de BBT-conclusies op Europees niveau aangepast te krijgen. Ook dat is als maatregel benoemd in het SLA en de Uitvoeringsagenda.¹⁰⁵x Uitvoeringsagenda, p. 42 en SLA-maatregel 6. Als die ambitie wordt waargemaakt, worden meer vliegen in één klap gevangen: naast het waarborgen van het Europese level playing field wordt ook de verontreiniging van de Nederlandse lucht vanuit het buitenland aangepakt.

Noten

• 1 Zie voor alle deelnemende partijen: www.schoneluchtakkoord.nl/schone-lucht-akkoord/deelnemers/.

• 2 Zo volgt uit art. 16 SLA.

• 3 Op 26 maart 2021 is de Uitvoeringsagenda Schone Lucht Akkoord 2021-2023 door staatssecretaris Van Veldhoven naar de Tweede Kamer gestuurd.

• 4 Zie Uitvoeringsagenda, hoofdstuk 8.

• 5 Emissieranges die overeenkomen met de toepassing van de beste beschikbare technieken (‘met BBT geassocieerde emissieniveaus’).

• 6 Uitvoeringsagenda, p. 39.

• 7 H.C. Borgers & R. Molendijk, Schone Lucht dankzij resultaatgerichte grenswaarden voor industriële emissies. Advies in het kader van de Pilot Industrie vanwege het Schone Lucht Akkoord, KokxDeVoogd 2021.

• 8 Samenvatting van de effectbeoordeling bij het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake industriële emissies, 21 december 2007, SEC(2007)1682. Dit lag ten grondslag aan de hierna genoemde Richtlijn industriële emissies.

• 9 Zie www.euro.who.int/en/media-centre/sections/press-releases/2021/new-who-global-air-quality-guidelines-aim-to-save-millions-of-lives-from-air-pollution.

• 10 Zie www.rekenkamer.nl/publicaties/rapporten/2019/01/30/joint-report-on-air-quality.

• 11 Richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa.

• 12 Randnr. (2) van de preambule bij Richtlijn 2008/50/EG.

• 13 Par.2.2.1.1 Bkl.

• 14 Richtlijn (EU) 2016/2284.

• 15 Par. 2.2.1.3 Bkl.

• 16 Art. 8.17 Bkl.

• 17 O.a. ABRvS 30 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU6360.

• 18 HvJ EU 26 mei 2011, C-165/09, ECLI:EU:C:2011:348.

• 19 ABRvS 31 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:690. Let wel, deze uitspraak zag op een handhavingsverzoek vanwege houtstook.

• 20 Kamerstukken II 2020/21, 30 175, nr. 374.

• 21 NvT Bkl, Stb. 2021, 200, p. 31.

• 22 Zie www.infomil.nl/onderwerpen/lucht-water/luchtkwaliteit/@112974/nsl/.

• 23 NvT Bor, Stb. 2012, 552, p. 57.

• 24 Zie www.uu.nl/nieuws/nieuwe-who-richtlijnen-voor-luchtkwaliteit-liegen-er-niet-om.

• 25 SLA, voetnoot 1 bij de overwegingen op p. 4.

• 26 Richtlijn 2010/75/EU inzake industriële emissies. Deze richtlijn is de opvolger van de IPPC-richtlijn, Richtlijn 1996/61/EC. Zie voor een beschouwing van de relevante verschillen tussen beide richtlijnen A. van Rossem, RIE vervangt IPPC. Is de toepassing van BBT nu wél gewaarborgd?, NtEr 2011, afl. 7, p. 232-239.

• 27 Art. 1 RIE en punt (2) van de preambule. Het toepassingsgebied staat in art. 2 RIE. Het gaat om de activiteiten genoemd in Bijlage I en deel 1 van Bijlage VII RIE.

• 28 Art. 2 RIE.

• 29 Zie art. 3 lid 10 RIE voor de definitie van BBT.

• 30 Punt (3) van de preambule: ‘Een dergelijke benadering zal eveneens bijdragen aan het scheppen van gelijke mededingingsvoorwaarden in de Unie door de eisen op het gebied van milieuprestaties voor industriële installaties te harmoniseren.’ Zie o.a. ook persbericht Europese Commissie, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_07_1985: ‘The proposal will bring significant health and environmental benefits and will create a better level playing field across the EU, reducing competition distortions between companies.’

• 31 Art. 14 lid 4 RIE.

• 32 Art. 18 en 21 lid 5 aanhef en onder c RIE.

• 33 Art. 15 lid 4 RIE.

• 34 Als opvolger van het alara-beginsel (as low as reasonably achievable).

• 35 Art. 1.1 lid 1 Wabo.

• 36 Art. 5.6 lid 1 Bor. Zie bijv. ook NvT Besluit emissiearme huisvesting, Stb. 2015, 266, p. 17: ‘Het vaststellen van een maximale emissiewaarde mag bij IPPC-bedrijven niet tot gevolg hebben, dat daardoor feitelijk het gebruik van een bepaalde techniek of technologie wordt voorgeschreven. (…) Daarmee wordt onder meer voorkomen dat de vastgestelde maximale emissiewaarde leidt tot het ontstaan van een monopoliepositie van een producent of leverancier van een bepaalde staltechniek.’

• 37 Zogeheten BREFs, naar het Engelse ‘Best Available Techniques Reference Documents’.

• 38 ABRvS 13 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3009.

• 39 Overigens staat er nog een dubbeling in de huidige regelgeving doordat zowel in art. 5.4 lid 1 Bor als in art. 9.2 Mor staat dat het bevoegd gezag rekening moet houden met de relevante BBT-conclusies. Een van de vele schoonheidsfoutjes door de diverse wijzigingen in de regelgeving de afgelopen jaren.

• 40 Wat op gespannen voet staat met het level playing field binnen de EU, zoals Spaans ook opmerkte in zijn noot in AB 2013/15.

• 41 Kamerstukken II 2003/04, 29 711, nr. 3, p. 9-10.

• 42 Kamerstukken I 2012/13, 33 135, nr. E, p. 5-6.

• 43 ABRvS 23 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6358, AB 2013/15.

• 44 ABRvS 24 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2327.

• 45 Art. 5.5 lid 6 Bor.

• 46 Art. 5.6 lid 2 Bor. Zie ook NvT Bor, Stb. 2012, 552, p. 49. Ook onder het toekomstig recht blijft dit expliciet mogelijk, zie art. 8.31 Bkl.

• 47 Art. 2.14 lid 1 onder c sub 2 Wabo.

• 48 NvT Bor, Stb. 2012, 552, p. 125-126.

• 49 NvT Bor, Stb. 2012, 552, p. 126.

• 50 Kamerstukken II 2019/20, 33 118, bijlage bij nr. 147.

• 51 O.a. ABRvS 25 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW3940; en onder de Wabo: Rb. Midden-Nederland 2 juli 2015, ECLI:NL:RBMNE:2015:5005 en Rb. Rotterdam 5 september 2016, ECLI:NL:RBROT:2016:6837.

• 52 ABRvS 4 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW0778.

• 53 NvT Bkl, Stb. 2018, 292, p. 436.

• 54 NvT Bkl, Stb. 2018, 292, p. 435.

• 55 Art. 8.30 lid 2 Bkl.

• 56 Art. 8.30 lid 3 Bkl.

• 57 Het Abm is gebaseerd op art. 8.40 Wm.

• 58 Zie onder meer Stb. 2007, 415, p. 103; Stb. 2012, 558, p. 66.

• 59 Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 14.

• 60 Zie par. 3.2.1 Bal.

• 61 NvT Bal, Stb. 2019, 293, p. 489 en 574.

• 62 Art. 2.3a lid 2 Abm: enkel de minimalisatieplicht voor zeer zorgwekkende stoffen uit art. 2.4 lid 2 Abm is wel van toepassing. Zie par. 3.2 voor een nadere bespreking van IPPC-installaties en BBT-conclusies.

• 63 Stb. 2015, 337, p. 148.

• 64 ABRvS 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1301.

• 65 Art. 2.4 lid 3 Abm.

• 66 Stb. 2017, 330, p. 17.

• 67 Stb. 2019, 170, p. 8-9.

• 68 Voor afval(mee)verbrandingsinstallaties en titaandioxide-installaties, zie Stb. 2012, 552, p. 44. Voor middelgrote stookinstallaties gestookt op niet-standaard brandstoffen, zie Stb. 2017, 330, p. 19.

• 69 Kamerstukken II 2019/20, 33 118, bijlage bij nr. 147.

• 70 Art. 8.42 Wm en art. 2.22 lid 5 Wabo, eerste volzin.

• 71 Art. 2.22 lid 2 en 3 Wabo.

• 72 Art. 2.14 Wabo.

• 73 NvT Bor, Stb. 2012, 552, p. 45.

• 74 Art. 2.31 lid 1 onder b Wabo.

• 75 NvT Bor, Stb. 2010, 143, p. 95.

• 76 ABRvS 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3423.

• 77 Rb. Den Haag 28 juni 2018, ECLI:NL:RBDHA:2018:7464.

• 78 Art. 5.10 lid 3 onder d Bor.

• 79 ABRvS 17 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2245, M en R 2016/143.

• 80 Art. 2.31a lid 1 Wabo.

• 81 Kamerstukken II 2011/12, 33 135, nr. 7, p. 28: ‘Bovendien heeft de bevoegdheid tot het verlaten van de grondslag van de aanvraag betrekking op het voorschrijven van een techniek, meer specifiek op het voorschrijven van een andere techniek dan die welke in de oorspronkelijke aanvraag zijn opgenomen. Het voorschrijven van een andere techniek (bijvoorbeeld een staltype of bepaalde voorzieningen in of aan een stal) kan in een concrete casus uiteraard wel effect hebben op het aantal dieren dat fysiek binnen zo’n stal gehouden kan worden. Het voorgestelde artikel 2.31a van de Wabo strekt echter niet zo ver dat de door de aanvrager in de oorspronkelijke vergunningaanvraag opgenomen capaciteit van de inrichting door het bevoegd gezag eenzijdig kan worden gewijzigd, los van het voorschrijven van een bepaalde techniek of emissiebeperking.’

• 82 Rb. Den Haag 5 maart 2014, ECLI:NL:RBDHA:2014:3068.

• 83 Art. 2.33 lid 1 onder b Wabo.

• 84 ABRvS 15 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:108.

• 85 Zie de regeling in het Bkl vanaf art. 8.97 en NvT Bkl, Stb. 2018, 292, p. 475.

• 86 Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 12, p. 99; Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 23, p. 153.

• 87 Borgers & Molendijk 2021, p. 5.

• 88 Borgers & Molendijk 2021, p. 5.

• 89 Handreiking luchtemissiebeperkende technieken, Infomil 15 april 2009, www.infomil.nl/onderwerpen/lucht-water/lucht/digitale-ner/luchtemissie/.

• 90 ABRvS 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4177 inzake geluidemissie; ABRvS 22 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1750 inzake geuremissie. Zie ook de verschillende uitspraken inzake het Besluit huisvesting, later: Besluit emissiearme huisvesting, waaruit volgt dat indien wordt voldaan aan de maximale emissiewaarden voor ammoniak, wordt voldaan aan de toepassing van BBT, o.a. ABRvS 19 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2736.

• 91 ABRvS 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4177: ‘Artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, onder 10 [kennelijke verschrijving van 1 i.p.v.10; AC & JY], van de Wabo vereist, anders dan Peutz veronderstelt, dan ook niet dat in de omgevingsvergunning wordt gewaarborgd dat windturbines met de laagste gemiddelde geluidemissie worden gerealiseerd. Daarom faalt het betoog.’ Zie ook ABRvS 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9081: ‘[D]e enkele omstandigheid dat een milieuvriendelijker alternatief voorhanden is [betekent] niet dat het in de aanvraag opgenomen alternatief niet overeenkomt met de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken.’

• 92 ABRvS 23 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY9234.

• 93 Kamerstukken II 2004/05, 29 711, nr. 6, p. 2.

• 94 Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 12, p. 99; Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 23, p. 153.

• 95 Kamerstukken I 2015/16, 33 962, nr. E, p. 23.

• 96 Kamerstukken I 2015/16, 33 962, nr. E, p. 23.

• 97 Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 77.

• 98 Zie recent en expliciet Rb. Den Haag (vz.) 30 maart 2021, ECLI:NL:RBDHA:2021:3040.

• 99 Zie par. 3.5 hiervoor, meer specifiek noot 87.

• 100 Zie par. 3.5 hiervoor, meer specifiek noot 78.

• 101 Zie par. 3.5 hiervoor, meer specifiek noot 77.

• 102 Zie ook ABRvS 26 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2022, r.o. 6.1.

• 103 Art. 8.30 jo. art. 8.10 lid 2 Bkl.

• 104 Zie par. 3.5 hiervoor, meer specifiek noot 87.

• 105 Uitvoeringsagenda, p. 42 en SLA-maatregel 6.