Bespiegelingen over mededinging toen en nu (2)

De eerste redactionele ‘bespiegelingen’, medio vorig jaar, waren historisch geïnspireerd. Beschouwingen over de pro’s en con’s van de middeleeuwse gilden die zorgden voor welvaart en welzijn en een anekdote over private handhaving avant la lettre, het geschil tussen een kunstschilder en een kartel van lijstenmakers rond 1600.¹x M&M 2011/2. Doel van die luchtige overdenkingen was het mededingingsrecht in perspectief te plaatsen en te relativeren. Waardeoordelen over de wenselijke mate van marktwerking verschillen immers afhankelijk van economische en politieke inzichten en, mede daardoor, in plaats en tijd.²x Uitgebreider hier over: T.R. Ottervanger, ‘Maatschappelijk verantwoord concurreren’, M&M 2010/3.
Er bestaat geen abstracte economische logica die in elke tijd en in elke maatschappelijke structuur gelijkelijk geldt.³x Zie de literatuurverwijzingen van Hans Achterhuis, De Utopie van de vrije markt, Rotterdam: Lemniscaat 2011, hfdst. 10. Ook mededinging is, dunkt mij, ingebed in de maatschappelijke ordening van het moment. In de huidige tijdsgeest die lijkt af te rekenen met neoliberale overtuigingen en die zoekt naar nieuwe waarden zullen we toch ook wat betreft het mededingingsrecht ten minste open moeten staan voor nieuwe inzichten over marktwerking. De rechtszekerheid schrijft niet voor dat normen in beton zijn gegoten.

• (Mededingingsrechts)psychologie

  Een internationale bestseller sinds de publicatie vorig jaar is het boek Thinking, fast and slow door Daniel Kahneman. Vermaard psycholoog, winnaar van de Nobelprijs voor de economie in 2002, die op een toegankelijke manier voor een breed publiek zijn inzichten deelt in de werking van het denkproces. De vruchten van een leven lang wetenschappelijk onderzoek, met andere psychologen maar ook met economen en juristen, helder beschreven in een leuk en belangrijk boek. Aan de hand van vele voorbeelden laat Kahneman zien welke denksystemen opereren in ons brein. Gemakshalve worden die aangeduid als systeem 1 – snel, intuïtief, emotioneel, onbewust; en systeem 2 – bewust, rationeel, traag, weloverwogen.
  Systeem 1 is, in de woorden van Kahneman, ‘(…) the origin of much that we do wrong but it is also the origin of most of what we do right (…)’. Het probleem is dat we ons niet bewust zijn van ons besluitvormingsproces en ons niet realiseren dat een ogenschijnlijk verstandige keuze door foute impulsen tot stand kan zijn gekomen. Zo zien we om ons heen overvloedig bewijs van de zogenoemde planning fallacy, het fenomeen dat optimisme in de planning van de kosten van projecten in hindsight bijna altijd ongefundeerd blijkt. Overschrijdingen, soms enorm, zijn eerder regel dan uitzondering. Of neem de in studies aangetoonde vaak aanwezige, onbewuste, invloed op het denken van aversie tegen verlies of van een voorkeur voor de status quo. Een ander aardig verschijnsel is het halo effect – als iemand goed is in iets, nemen we al gauw aan dat hij of zij overal goed in is.
  Andere, met prachtige voorbeelden geïllustreerde, waarnemingen betreffen de effecten op het denkproces van de confirmatiebias of tunnelvisie, waar systeem 1 tegenargumenten of tegenbewijs ontkent of negeert, en van het zogenoemde anchoring effect. Dat laatste verschijnsel doelt op de tendens, met name als het om getallen gaat, om zonder dat men zich daar rekenschap van geeft, aan te haken bij veelal nutteloze referentiepunten. Neem het opmerkelijke geval van twee grote groepen ervaren Duitse rechters die onmiddellijk na het werpen van dobbelstenen een oordeel moesten vellen in een identieke casus van een winkeldiefstal. De uitkomst was dat degenen die een lager getal rolden, significant lager straften dan degenen die een hoger getal hadden gegooid.
  Toevallig publiceerde de Raad voor de Rechtspraak onlangs een artikel getiteld ‘Judicial Psychology’ van de hand van Jeffrey Rachlinski, psycholoog en jurist en hoogleraar aan Cornell.⁴x Rechtstreeks 2012, nr. 2. Ook de rechterlijke macht valt ten prooi aan denkfouten en vooroordelen. Zoals alle deskundigen zijn rechters trots op hun ervaring, expertise en intuïtie maar het zijn diezelfde eigenschappen die tot systeem 1-oordelen leiden. Complexe besluitvorming en keuzes moeten dus rationeel worden geverifieerd door systeem 2 om ongelukken te voorkomen. De strekking van het artikel, zo meen ik, is dat er geen bezwaar is tegen het gebruiken van intuïtie mits er voldoende waarborgen in de procedure en het proces van besluitvorming zijn opdat een reality check plaatsvindt.
  De spanning tussen de twee systemen is niet zonder belang voor de mededingingspraktijk. De studie van het menselijk gedrag is niet mijn vak maar in het korte bestek van dit redactioneel wil ik een poging doen de brug te slaan naar het procedurele en materiële mededingingsrecht in de hoop dat anderen die daartoe beter gekwalificeerd zijn dit verder willen oppakken met een publicatie in M&M.

• Handhavingstekorten

  In de eerste plaats is niets menselijks niet alleen rechters maar ook toezichthouders vreemd. Handhaving van het mededingingsrecht loopt in Nederland, en elders, langs bestuursrechtelijke weg. Bestuurders, politici soms, leggen sancties op. De traditionele argumenten tegen het alles-in-een-hand-stelsel, in de Brusselse of in de meer gematigde Haagse vorm, zijn bekend.
  De kritiek op dit systeem van handhaving is weliswaar oud maar heeft een nieuwe dimensie gekregen met het stijgen van het niveau van beboeting. Wat, daarenboven, de laatste jaren die contra-argumenten nog eens extra gewicht geeft, is de relatieve toename van zaken die geen hard core inbreuken betreffen maar waarin desalniettemin zware straffen worden uitgedeeld voor gedrag waarvan het maatschappelijk-schadelijke effect lang niet altijd een gegeven is. Uitwisseling van informatie, een moeilijk grijpbaar begrip, is daarvan een voorbeeld.
  Van recente datum zijn ook de persoonlijke boetes en de inzet van ingrijpende formele en informele instrumenten door de toezichthouder om individuen het vuur aan de schenen te leggen. Nieuw is verder het in zijn uitwerking dikwijls perverse clementiebeleid waar confessie een eigen dynamiek creëert. Een voorbeeld van bias: ligt er eenmaal zo’n aanvraag, dan is het niet eenvoudig de gedachte overboord te zetten dat hier geheid sprake moet zijn van een kartel. Ontwikkelingen die knagen aan de legitimiteit van het toezicht met name waar, zoals op het niveau van de EU, de controle door de rechter een afstandelijke is. De sluipende criminalisering staat daarbij onder druk door de toenemende invloed van de fundamentele beginselen van het EVRM.
  In het voorwoord bij het artikel van Rachlinski wijst professor Rassin op het gevaar van hypothesebevestigend denken met als uitkomst false positive conclusies. In de praktijk van het mededingingsrecht hebben we het dan over het risico van tunnelvisie bij toezichthouders in onderzoeken leidend tot boetebeschikkingen. Bovengenoemde ontwikkelingen eisen extra waakzaamheid tegen dit risico van confirmatiebias.
  Herkenbaar voor beoefenaars van de kartelpraktijk is de mindere aandacht voor ontlastend bewijs ten opzichte van de geloofwaardigheid die wordt gehecht aan clementieverklaringen. Evenals het niet als zodanig appreciëren van toevalligheden en de drang bij toezichthouders om causaliteit te zien. Zo is elk contact tussen concurrenten over ontwikkelingen op de markt bij voorbaat verdacht; systeem 1 doet ook hier zijn werk.
  Een aanzienlijk kritischer houding – systeem 2 – met name tegenover het gedrag van de clementieaanvragende kroongetuige en de mogelijkheid tot cross examination zou de waarheidsvinding ten goede komen.⁵x Het handhavingstekort door toezichthouder en rechter van het Europese kartelrecht is recent bijzonder treffend in kaart gebracht door R. Wesseling en M.H. van der Woude: ‘Over de rechtmatigheid en aanvaardbaarheid van de handhaving van het Europese kartelrecht’, SEW 2012, nr. 5. Vanzelfsprekend zijn de inzichten van Kahneman niet alleen relevant voor het gedrag van de toezichthouder. Zij bieden ook inkijkjes in de psyche die waardevol kunnen zijn voor compliance training, voor optimale afschrikking, en voor de motieven van clementie-aanvragers.
  Tot slot nudging, het verschijnsel dat (niet alleen bedrijven maar ook in toenemende mate) overheden consumenten of burgers listig aanzetten tot gewenst gedrag, of wel: hoe kun je keuzes subtiel maar effectief sturen, sommigen zouden zeggen ‘manipuleren’? Hoe speel je in op voorspelbare irrationaliteit? Dat varieert van methodes om mensen ervoor te laten kiezen orgaandonor te worden (bijvoorbeeld door dit de default option te laten zijn bij de aanvraag of verlenging van het rijbewijs) of om mensen zich goed te laten verzekeren, of om zuiniger met energie om te springen (bijvoorbeeld door informatie te verstrekken over het verbruik van de buren in de straat) tot de labelling van de verpakking van voedingsmiddelen (bijvoorbeeld van ‘10% vet’ in plaats van ‘90 % vetvrij’).
  Over nudging gesproken, de NMa en straks de ACM zien zich als holistisch marktmeester met als opdracht markten goed te laten functioneren. Zij willen daartoe de consument aanzetten tot weloverwogen systeem 2-keuzes. Markten zijn evenwel zelden of nooit perfect. Als het al een publieke taak is daar iets aan te doen, dan kun je je afvragen of die opdracht niet eerder thuishoort bij het ministerie dan bij een bestuursorgaan dat specifiek belast is met uitvoering van bijzondere wetgeving. In het VK claimt een door Cameron ingestelde zogenoemde nudging unit al honderden miljoenen voor de overheid te hebben verdiend maar dat betreft een breed scala van terreinen en geen mededingingsautoriteit. Met de introductie van de overstapcoach die consumenten moet aanzetten tot switchgedrag qua energieleverancier, heeft de NMa een twijfelachtige eerste stap gezet op weg naar zo’n unit. Welke coachingstrajecten volgen? Hypotheken, zorgverzekeraars, deodorant, kroketten, …?

• Een rol voor gedragseconomie?

  In de tweede plaats spelen de ideeën van Kahneman en zijn collega’s om een andere reden een rol in het mededingingsrecht. Kahneman is een van de belangrijkste grondleggers van het vakgebied van de behavioural economics. Conventionele economische theorieën zien de mens – en de onderneming, waar uiteindelijk mensen de dienst uitmaken – als rationele, gevoelloze wezens, de homo economicus, die streeft naar maximalisatie van nut, of geluk, en winst. Met die kwalificatie wordt geen moreel etiket van goed of kwaad opgeplakt.
  Gedragseconomen, zo begrijp ik, nuanceren deze visie. Zij accepteren dat beslissingen lang niet altijd rationeel zijn maar ingegeven door intuïtie, door sociale en emotionele overwegingen en door een breed scala van door Kahneman uitgewerkte en eerdergenoemde onbewuste invloeden. Een open deur, zou je zeggen. Een klein beetje mensenkennis, of zelfkennis zo je wilt, is voldoende om te weten dat keuzegedrag geïnspireerd kan zijn door altruïsme of egoïsme, door hebzucht, afgunst, begeerte of (andere) stemmingen of doordat men zich bijvoorbeeld niet wil bezighouden met de oude dag in plaats van als een ware homo economicus consciëntieus en weloverwogen (systeem 2) te sparen.
  De ideeën van Kahneman en andere wetenschappers zijn al tientallen jaren oud. Is het dan niet opmerkelijk dat toch zo lang in hoge mate is vast gehouden aan theorieën over rationeel gedrag waarbij voorspellingen zijn gevangen in traditionele modellen? En dat een crisis nodig was om de ontwikkeling in het denken te versnellen en de relevantie van zowel de onvoorspelbaarheid van gedrag als van moraliteit in de theorie te betrekken? Maar, het valt niet te ontkennen, dit compliceert de zaak wel. Zo is niet evident wat het betekent voor het mededingingsrecht. Concurrentie is een dynamisch spel gespeeld door irrationele mensen, dus het ligt voor de hand dat je op de een of andere manier daar rekening mee moet houden. Toch is het, zeker voor een niet-ingevoerde, verre van eenvoudig de relevantie van de gedragseconomie voor de mededingingspraktijk in concreto naar waarde te schatten. Er woedt een fel debat tussen voor- en tegenstanders van erkenning van die relevantie en de wijze waarop die gestalte moet krijgen.
  In de Verenigde Staten ziet men het als, alweer, een ‘school’, in navolging van die van de Ordo-Liberale, Harvard, Chicago, Neo-Harvard, Post-Chicago en Neo-Chicago. Misschien heb ik iets gemist maar, en dit even terzijde, het valt elke keer weer op dat de debatten in de Verenigde Staten, anders dan je in zo’n casuïstische rechtscultuur zou verwachten, zo weinig concreet zijn. Die scholen richten zich vooral op het ‘hoe’ – met welke theoretische modellen meet je of een gedraging anticoncurrentieel is? Het gaat dus vooral over de invulling en mate van voorspelbaarheid van de methode en veel minder over nut en noodzaak van de verbodsnorm zelf.
  In de Amerikaanse literatuur wordt gesuggereerd dat de gedragseconomie gevolgen heeft voor het mededingingsrecht op terreinen als verticale prijsbinding, koppelverkoop, en vooral de concentratietoets.⁶x Max Huffman, ‘Marrying Neo-Chicago with Behavioural Antitrust’, Antitrust Law Journal 2012/1. E.M. Bailey, ‘Behavioral Economics, Implications for Antitrust practioners’, The Antitrust Source (<www.antitrustsource.com>), June 2010. Mij dunkt dat het in veel gevallen voor het beoordelen van switching gedrag van consumenten en dus voor de marktafbakening relevant kan zijn. Eigenlijk zouden alle modellen die preferenties van consumenten analyseren aanpassing behoeven als er reden is om aan te nemen dat systeem 1-overwegingen eerder dan systeem 2-overwegingen een rol spelen in de keuze voor het ene of het andere product. Maar hoe dat dan zou moeten, daar hopen we bij gelegenheid een bijdrage over te mogen publiceren.
  De wel eens geopperde gedachte dat deze stroming tot meer interventie zal leiden vind ik moeilijk te plaatsen. Wel is het zo dat als de toezichthouder dieper inzicht heeft in de werking van het consumentenbrein en hoe dit zich laat verleiden tot aankoopgedrag waar bedrijven, en dus ook dominante bedrijven, dankbaar op in kunnen spelen, er eerder sprake zou kunnen zijn van exclusionary of exploitative misbruik.

• Mededinging vs. andere publieke belangen

  Evenzeer is echter pleitbaar dat de invloed van de gedragseconomie juist tot minder interventie zou behoren te leiden in die gevallen waar we accepteren dat mensen niet uitsluitend gedreven worden door egoïsme. Voor het Amerikaanse recht suggereert Huffman in het geval van niet-economische motieven een empirische rule of reason test voor gedrag dat normaal onder de per se test verboden zou zijn.
  Dominante spelers als de spreekwoordelijke fietsenmaker of huisarts op de Waddeneilanden zullen heus andere overwegingen (systeem 1 of systeem 2) dan puur winstbejag in hun marktgedrag laten meewegen. En waarom zou wat in het klein geldt niet ook in het groot kunnen gelden? Waarom zou zelfs de mogelijkheid van altruïstisch gedrag bij ondernemingen reeds bij voorbaat moeten worden uitgesloten? De realiteit van vandaag is dat allerlei maatschappelijke motieven zwaar kunnen wegen in de bedrijfsvoering niet alleen van ‘maatschappelijke ondernemingen’ op het gebied van onderwijs of zorg, maar ook bij ‘gewone’ ondernemingen die door stakeholders daartoe uitgenodigd maatschappelijk verantwoord willen ondernemen.
  Duurzaamheid is één aspect daarvan. Kern van het probleem, zoals ik eerder in M&M signaleerde, is dat er voor de uitputting van gemeenschappelijke hulpbronnen voor individueel gewin – bekend als de tragedy of the commons – eenvoudigweg geen internationale regels bestaan laat staan toezicht. Dit is de grootste uitdaging van onze tijd.
  Het is toe te juichen dat NMa-voorzitter Chris Fonteijn in zijn speech op het mededingingscongres van begin oktober in Scheveningen heeft aangegeven dat de wet mogelijkheden biedt aan het bedrijfsleven om op dit terrein samen te werken. Vanzelfsprekend mag het niet om verkapte kartelvorming gaan en moet de samenwerking, voor zover deze überhaupt significante gevolgen heeft voor de concurrentie, noodzakelijk en proportioneel zijn.
  Er is geen reden te veronderstellen dat voor andere maatschappelijke belangen dan duurzaamheid niet hetzelfde zou kunnen gelden. Het mededingingsrecht biedt daartoe de ruimte naar tekst en strekking, er zijn precedenten en, last but not least, op het niveau van de EU noopt het verdrag net als in het staatsteun- en aanbestedingsrecht zelfs tot het in acht nemen van andere belangen gelet op de samenhang tussen de verschillende doelstellingen van de verdragen.
  In hun artikel in het vorige nummer van M&M – ‘Mededingingsbeleid en publieke belangen: een economisch perspectief’ – komen De Bijl en Van Dijk tot de conclusie dat het meewegen van bredere publieke belangen dan alleen het borgen van concurrentie een interessant idee is maar dat de implementatie problematisch is. Het wordt namelijk complex, minder eenduidig en grilliger en creëert onzekerheid en daarom raden zij het af. Hun bezwaren zijn dus niet politiek-economisch of principieel van aard. Weliswaar suggereren zij dat elke maatregel die andere publieke belangen dan het mededingingsbelang dient tot een prijsverhoging leidt, maar dat is helemaal geen automatisme. Evenmin zijn hun bezwaren juridisch onderbouwd want aan lid 1 komen zij niet toe en met betrekking tot de uitzondering van lid 3 stellen zij eenvoudig dat slechts bepaalde publieke belangen, zoals proces- en productinnovaties, zich lenen voor acceptatie als efficiëntieverbetering onder dit lid 3. Andere belangen laten zich volgens de auteurs niet meewegen. Zij gaan er dan gemakshalve aan voorbij dat lid 3 niet per se uitsluitend over efficiënties gaat.
  Op de keper beschouwd is hun probleem dat economen alle belangen precies willen kwantificeren. Niet-kwantificeerbare zaken – die zullen er toch altijd zijn – hebben geen betekenis. Zij gaan eraan voorbij dat voor juristen – en we hebben het hier over een bestaand regime van mededingingsrecht – belangenafweging ook van niet-evident waardeerbare zaken een weliswaar niet altijd eenvoudige maar wel vertrouwde bezigheid is waar begrippen als noodzakelijkheid en evenredigheid een belangrijke rol spelen. We zien dat op alle rechtsgebieden, inbegrepen het Europese recht. En het recht ontwikkelt zich via casuïstiek die ons precedenten biedt en ons leert hoe in een bepaald geval het ene belang gelet op de omstandigheden kan prevaleren boven een ander belang.
  Het enkele gegeven dat het dikwijls complex is publieke belangen te kwantificeren en af te zetten tegen een eveneens moeilijk kwantificeerbaar mededingingsbelang overtuigt dus geenszins als argument om maatschappelijk relevante belangen per definitie grotendeels buiten het mededingingsrecht te plaatsen.

Noten

• 1 M&M 2011/2.

• 2 Uitgebreider hier over: T.R. Ottervanger, ‘Maatschappelijk verantwoord concurreren’, M&M 2010/3.

• 3 Zie de literatuurverwijzingen van Hans Achterhuis, De Utopie van de vrije markt, Rotterdam: Lemniscaat 2011, hfdst. 10.

• 4 Rechtstreeks 2012, nr. 2.

• 5 Het handhavingstekort door toezichthouder en rechter van het Europese kartelrecht is recent bijzonder treffend in kaart gebracht door R. Wesseling en M.H. van der Woude: ‘Over de rechtmatigheid en aanvaardbaarheid van de handhaving van het Europese kartelrecht’, SEW 2012, nr. 5.

• 6 Max Huffman, ‘Marrying Neo-Chicago with Behavioural Antitrust’, Antitrust Law Journal 2012/1. E.M. Bailey, ‘Behavioral Economics, Implications for Antitrust practioners’, The Antitrust Source (<www.antitrustsource.com>), June 2010.