Discriminatie, directe werking van rechtsbeginselen en doorwerking van richtlijnen

• 1 Inleiding

  Het Kücükdeveci/Swedex-arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het ‘Hof’) is om twee redenen belangwekkend.¹x HvJ EU 19 januari 2010, C-555/07 (hierna: Swedex-arrest); te vinden in JAR 2010/53. Ten eerste bouwt het Swedex-arrest voort op het controversiële Mangold-arrest.²x HvJ EG 22 november 2005, C-144/04 (Mangold-arrest). De verhouding tussen Richtlijn 2000/78/EG en algemene beginselen van gemeenschapsrecht ten opzichte van nationaal recht wordt verduidelijkt. Door deze verduidelijking wordt de directe werking van Europese regels in horizontale relaties versterkt.³x Richtlijn 2000/78/EG van de Raad van 27 november 2000 tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep. Dit heeft potentieel ingrijpende consequenties voor de manier waarop nationale rechters en de advocatuur moeten omgaan met richtlijnen en algemene beginselen van gemeenschapsrecht. In de literatuur is daarom begrijpelijkerwijze gesteld dat sprake is van een ‘mijlpaalarrest’.⁴x H. de Waele & I. Kieft, De doorwerking van richtlijnen en algemene beginselen van EU-recht, NTER 2010/5, p. 170 (hierna: De Waele & Kieft).
  Ten tweede biedt het arrest een interessante aanvulling op de Europese rechtspraak over (leeftijds)discriminatie. Het Swedex-arrest gaat materieelrechtelijk over de Duitse wettelijke regeling die de opbouw van de opzegtermijn vaststelt. Deze wettelijke regeling wordt getoetst aan het verbod op leeftijdsdiscriminatie. Het verzekeren van een flexibele personeelsopbouw wordt daarbij door het Hof in abstracto geaccepteerd als onderdeel van een legitieme doelstelling in het kader van een werkgelegenheidsbeleid. Tegelijk is echter evident dat de nationale wetgever weinig ruimte krijgt van het Hof om algemene normen te stellen die een flexibele personeelsopbouw bewerkstelligen. Dit roept de vraag op welke gevolgen het arrest heeft voor Nederlandse algemene wettelijke regelingen waarin flexibel wordt omgegaan met leeftijd.
  Hierna wordt allereerst de achtergrond geschetst waartegen het Swedex-arrest speelt. Dit houdt in: een korte verhandeling over de problematiek van doorwerking van Europees recht, in het bijzonder over de beperkte directe werking van richtlijnen in horizontale relaties (paragraaf 2) en een weergave van het feitelijke geschil tussen mevrouw Kücükdeveci en haar werkgever Swedex (paragraaf 3). Vervolgens komt het arrest aan de orde (paragraaf 4), waarna commentaar wordt gegeven op het arrest (paragraaf 5). Dit commentaar geeft aanleiding voor een gedachte-experiment. Op wat voor manieren kan de Nederlands rechtsorde de gevolgen merken van het Swedex-arrest (paragraaf 6)? Deze annotatie sluit af met een conclusie (paragraaf 7).

• 2 Doorwerking van Europees recht

  Het is nuttig allereerst de doorwerking van Europees recht en dan in het bijzonder de problematiek van directe horizontale werking van richtlijnen te schetsen. De beperkingen rondom deze laatste vorm van doorwerking spelen namelijk een belangrijke rol bij het antwoord van het Hof op de prejudiciële vragen.
  Doorwerking is op te vatten als een verzamelterm voor de wijzen waarop het Europese recht op eigen gezag normatief uitwerkt in de nationale rechtsordes.⁵x J.M. Prinsen, Doorwerking van Europees recht (diss. UvA), 2004. Europees recht kan onder meer ‘direct’ doorwerken.⁶x P.J.G. Kapteyn e.a., The law of the European Union and the European Communities, fourth revised edition, Kluwer 2008, p. 512. Van directe werking is sprake indien particulieren bij nationale instanties, zoals rechter en bestuursorgaan, een beroep kunnen doen op Europese regels. Het gaat er bij directe werking dus om dat particulieren direct en daadwerkelijk de Europese regels kunnen inroepen. Directe werking is bijvoorbeeld aan de orde bij primair gemeenschapsrecht (de verdragen en algemene beginselen) en verordeningen (artikel 288 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, ‘VWEU’). Indien een Europese primaire norm of verordening onvoorwaardelijk en voldoende precies is geformuleerd, zullen particulieren er in beginsel een beroep op kunnen doen. Dit geldt dan voor zowel verticale verhoudingen (de relatie particulier – lidstaat) alsook voor horizontale verhoudingen (tussen particulieren onderling).⁷x J.G. Kapteyn e.a., The law of the European Union and the European Communities (fourth revised edition), Kluwer 2008, p. 515.
  Bij richtlijnen liggen de zaken genuanceerder. Richtlijnen hebben juist in beginsel géén directe werking.⁸x Asser/Hartkamp 3-I 2008, nr. 118; M.H. Wissink, Richtlijnconforme interpretatie van burgerlijk recht (diss.), Kluwer 2001. Dit verbod op directe werking van richtlijnen houdt verband met de aard van richtlijnen. Een richtlijn is immers een specifieke ‘rechtshandeling’ van de Europese Unie die zich uitsluitend richt tot lidstaten.⁹x P.J.G. Kapteyn e.a., The law of the European Union and the European Communities (fourth revised edition), Kluwer 2008, p. 282; voor een goede verhandeling over richtlijnen wordt verwezen naar: S. Prechal, Directives in EC Law (second edition), Oxford, 2005. De richtlijn verplicht een lidstaat binnen een implementatieperiode een bepaald resultaat te bereiken, waarbij aan de lidstaat de bevoegdheid gelaten wordt de vorm en middelen te kiezen om dat resultaat te bereiken (artikel 288 VWEU). Van de beleidsvrijheid van lidstaten (en de aard van de richtlijn) zou weinig overblijven indien particulieren zich direct kunnen beroepen op een richtlijn gedurende de implementatieperiode.
  Het dogma dat richtlijnen geen directe werking hebben is echter niet absoluut. Zoals dat wel vaker gaat met dogma’s is inmiddels een complexe verzameling van uitzonderingen ontstaan. Een eerste uitzondering is dat een particuliere partij onder bepaalde voorwaarden wél jegens de lidstaat een beroep kan doen op bepalingen uit een richtlijn.¹⁰x HvJ EG 4 december 1974, zaak 41/74 (Van Duyn-arrest); HvJ EG 5 april 1979, zaak 148/78 (Ratti-arrest); P. Craig & G. de Búrca, EU law, text cases and materials (third edition), Oxford University Press 2003, p. 202-206. Dergelijke verticale directe werking van richtlijnen is mogelijk indien een richtlijn onvolledig, onjuist of gewoon niet is geïmplementeerd door een lidstaat en bovendien de implementatietermijn is verstreken.¹¹x Daarnaast geldt uiteraard wederom de eis dat de regel in de richtlijn onvoorwaardelijk en voldoende precies is geformuleerd. Deze eis geldt voor alle vormen van directe doorwerking.
  Voor de civiele (arbeidsrechtelijke) rechtspraktijk zijn de nuanceringen op het dogma in horizontale situaties evenwel van groter belang. Hoewel het Hof vooralsnog (halsstarrig) blijft vaststellen dat richtlijnen geen horizontale directe werking hebben,¹²x HvJ EG 26 februari 1986, zaak 152/84 (Marshall-arrest). kan inmiddels gewezen worden op maar liefst zes nuanceringen (of, om een fraaie term van advocaat-generaal Bot te lenen: ‘correctieven’) op deze regel.¹³x Conclusie van advocaat-generaal Y. Bot 7 juli 2009, C-555/07 (hierna: Conclusie AG), punten 59-65. De correctieven zorgen misschien niet voor ‘horizontale directe werking’, via deze nuanceringen wordt de invloed van richtlijnen in horizontale situaties op verschillende manieren vergroot.¹⁴x De Waele en Kieft wijzen op bijna dezelfde reeks ‘correctieven’, met dien verstande dat zij onderdelen (1), (2) en (4) beperkingen noemen en (5) en (6) uitzonderingen op het verbod van directe werking. Dit laatste lijkt mij in formele zin ongenuanceerd (met name bij correctief (6), omdat daar sprake is van doorwerking van primair recht), hoewel men het met hun eens kan zijn dat de facto met name sub (2), (5) en (6) materieel gelijk kunnen zijn aan horizontaal direct effect (zie ook hierna, paragraaf 5.4).
  
  

  1. Ten eerste heeft het Hof een zeer ruime uitleg gegeven aan het begrip ‘staat’. Zo worden semi-overheden, decentrale overheden en overigens tevens rechtbanken gekwalificeerd als ‘staat’. Daardoor zijn er meer verticale verhoudingen waarin verticale directe werking van richtlijnen mogelijk is dan men zou verwachten.¹⁵x P.J.G. Kapteyn e.a., The law of the European Union and the European Communities (fourth revised edition), Kluwer 2008, p. 534; HvJ EG 12 juli 1990, C-188/89 (Foster-arrest); HvJ EG 7 september 2006, C-180/04 (Vassallo-arrest).

  2. Ten tweede is er natuurlijk de welbekende verplichting van de nationale rechter het interne recht zo veel mogelijk uit te leggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de betrokken richtlijn, teneinde het daarmee beoogde resultaat te bereiken.¹⁶x HvJ EG 5 oktober 2004, C-397/01-C-403/01 (Pfeiffer-arrest); Swedex-arrest, punt 48. Ofwel: de plicht tot richtlijnconforme interpretatie van nationaal recht (ook wel: indirecte werking).¹⁷x Zie over de grenzen van richtlijnconforme interpretatie: M.H. Wissink, Richtlijnconforme interpretatie van burgerlijk recht (diss.), Kluwer 2001; dezelfde grenzen bezien in een arbeidsrechtelijke context: S.S.M. Peters & E.J.A. Franssen, Vakantierechten van zieke werknemers na Schultz-Hoff: wie betaalt de rekening, TRA 2010/3, p. 5-12. Dit is waarschijnlijk de meest voorkomende manier waarop effect wordt gegeven aan richtlijnen in horizontale situaties (indien implementatie niet of onvolkomen is geweest).

  3. Gekoppeld aan de richtlijnconforme interpretatie kan ten derde gewezen worden op de onthoudingsverplichting die het Hof in het Inter-Environment- arrest introduceerde. Gedurende de implementatietermijn van richtlijnen geldt formeel geen verplichting tot richtlijnconform interpreteren, maar lidstaten zijn blijkens dit arrest wél verplicht zich tijdens de omzettingstermijn te onthouden van maatregelen die de verwezenlijking van de resultaten van de richtlijn kunnen ontregelen.¹⁸x HvJ EG 18 december 1997, C-129/96 (Inter-Environment-arrest); R.Ortlep & M.J.M. Verhoeven, Richtlijnen: communautaire verplichtingen tijdens de omzettingstermijn, NTER 2009/3, p. 113-118.

  4. Verder is er de mogelijkheid een lidstaat aansprakelijk te stellen indien de richtlijn niet of onvolkomen is geïmplementeerd: de zogenaamde Francovich-aansprakelijkheid.¹⁹x HvJ EG 19 november 1991, C-6/90 en 9/90 (Francovich-arrest). Een dergelijke aansprakelijkheidsstelling levert niets op in de horizontale relatie tussen particuliere partijen, maar het geeft particulieren de kans het ontbreken van horizontale werking te verhalen op de lidstaat.²⁰x Vas Nunes stelt overigens terecht dat het in de prakrijk lastig kan zijn schadevergoeding te verhalen: P.C. Vas Nunes, Kücükdeveci: een wake-up call, TAP 2010/4, p.148 (hierna: Vas Nunes). Die dreiging vergroot (in theorie) de kans dat lidstaten snel en juist de richtlijn implementeren.

  5. Een vijfde ‘correctief’ is te vinden in de mogelijkheid van particulieren om beroep te doen op de onverbindendheid van een publiekrechtelijke regelgeving die de rechtsbetrekking tussen particulieren beheerst.²¹x HvJ EG 30 april 1996, C-194/94 (CIA Security-arrest); HvJ EG 12 maart 1996, C-441/93 (Panagis Pafitis-arrest); HvJ EG 28 januari 1999, C-77/97 (Smithkline Beecham-arrest); HvJ EG 26 september 2000, C-443/98 (Unilever Italia-arrest). Dit wordt wel ‘incidental effect’ genoemd.²²x P. Craig, The legal effect of Directives: policy, rules and exceptions, ELR 2009, p. 364. Een dergelijk beroep op onverbindendheid lijkt louter mogelijk te zijn in horizontale situaties indien de richtlijn niet ten doel heeft particulieren rechten te verlenen.²³x J. Jans, De doorwerking in de nationale rechtsorde van het verbod van leeftijdsdiscriminatie als algemeen beginsel van gemeenschapsrecht, in: H. Herweijer, G.J. Vonk & W.A. Zondag (red.), Sociale zekerheid voor het oog van de meester, Deventer: Kluwer 2006, p. 125 (hierna: Jans). Het wordt gesteld dat in een dergelijke situatie geen sprake is van ‘substituerende’ werking van het Europees recht, en dus ook niet van horizontale werking, maar louter van het wegvallen van een nationale regel.²⁴x Conclusie A-G, punt 63.

  6. Ten slotte het correctief dat in deze annotatie een hoofdrol speelt: de directe werking van algemene beginselen. In het Mangold-arrest heeft het Hof vastgesteld dat nationale rechters gehouden zijn de volle werking van algemene beginselen van gemeenschapsrecht te verzekeren.²⁵x Mangold-arrest, punt 75-77. Dit kan inhouden dat nationale regels die strijdig zijn met het algemene beginsel, buiten toepassing moeten worden gehouden. Het bijzondere van het Mangold-arrest was bovendien dat de nationale regels feitelijk in strijd waren met bepalingen uit de Richtlijn 2000/78/EG, een richtlijn waarvan nota bene op dat moment de implementatietermijn nog niet was verstreken. Door toepassing van het algemene beginsel van non-discriminatie op grond van leeftijd moest een Duitse nationale regeling ook daadwerkelijk buiten toepassing worden gelaten. Hierdoor werd een resultaat bereikt dat feitelijk gelijk stond aan het verlenen van horizontale directe werking aan de nog niet geïmplementeerde richtlijn.²⁶x A.G. Veldman, Communautaire beschermingsbeginselen en de gevolgen voor het nationaal arbeidsmarkt- en werkgelegenheidsbeleid, ArA 2006/3, p. 94 (hierna: Veldman). Het Mangold-arrest is om verschillende redenen controversieel en is aanleiding geweest voor een verfrissend polemisch debat onder academici en juristen.²⁷x Editorial Comments, Horizontal direct effect – A law of diminishing coherence?, CMLR 2006/43, p. 1-8 (hierna: Editorial Comments) is een voorbeeld, met de fraaie openingszin: ‘The convoluted case law on the direct effect of directives has received a further twist from the recent decision of the Court of Justice in Mangold.’; E. Muir, Enhancing the effects of Community law on national employment policies: the Mangold case, ELR 2006/6, p. 879-891; A. Dashwood, From Van Duyn to Mangold via Marshall: reducing direct effect to Absurdity?, Cambridge Y.B. Eur. L. 2006/9, p. 81-109; ook verschillende A-G’s van het Hof zijn kritisch, bijvoorbeeld: Conclusie advocaat-generaal K. Mazák 15 februari 2007, C-411/05 (hierna: Conclusie Mazák, Palacios de la Villa-arrest), punt 83-97.

  In het Swedex-arrest speelt, net als in Mangold, Richtlijn 2000/78/EG een centrale rol. Tevens is net zoals in Mangold sprake van een situatie waarin sprake is van leeftijdsdiscriminatie. Het is daarom niet verrassend dat het Swedex-arrest een voortzetting is geworden van correctief 6. Het zal echter blijken dat het Swedex-arrest op een aantal belangrijke punten het Mangold-arrest aanvult en verduidelijkt. Bovendien kan gesteld worden dat dit ‘correctief’ inmiddels eerder een doorbreking van het beginsel lijkt te zijn van de idee dat richtlijnen geen horizontale werking hebben. De uitzonderingen in totaal worden bovendien inmiddels zo talrijk dat de regel wordt bedolven. Voordat we aan dergelijke stellingen toekomen, eerst een weergave van de feiten.

• 3 Feiten en rechtsvragen

  Mevrouw Kücükdeveci is op 12 februari 1978 geboren. Op 4 juni 1996, op 18-jarige leeftijd, treedt zij in dienst bij Swedex. Na een dienstverband van ongeveer tien jaar wordt zij ontslagen. Het ontslag wordt aangezegd op 19 december 2006, met toepassing van de opzegtermijn eindigt de arbeidsovereenkomst op 31 januari 2007. De werkgever heeft de opzegtermijn uitgerekend aan de hand van § 622, lid 2 van het Bürgerliches Gesetzbuch (BGB). Een vertaling van het artikel luidt (voor zover relevant) als volgt:

  ‘1) De arbeidsverhouding van een werknemer kan worden opgezegd met inachtneming van een termijn van vier weken ingaande op de 15e dag of aan het eind van een kalendermaand.
  2) In geval van ontslag door de werkgever bedraagt de opzegtermijn, indien de arbeidsverhouding in het bedrijf of de onderneming:
  

  • twee jaar geduurd heeft, een maand ingaande aan het eind van een kalendermaand;

  • vijf jaar geduurd heeft, twee maanden ingaande aan het eind van een kalendermaand;

  • acht jaar geduurd heeft, drie maanden ingaande aan het eind van een kalendermaand;

  • tien jaar geduurd heeft, vier maanden ingaande aan het eind van een kalendermaand;

  
  
  […]
  Bij het berekenen van de duur van de arbeid worden tijdvakken van arbeid die de werknemer vóór het bereiken van de leeftijd van 25 jaar heeft vervuld, niet meegeteld.’

  De getrapte opbouw van de opzegtermijn is in 1926 ingevoerd in het BGB. De Duitse wetgever wilde enerzijds de opzegtermijn verlengen van werknemers die langer werkzaam zijn bij een onderneming om zodoende de bescherming van werknemers te vergroten en anderzijds een voldoende flexibel personeelsbeheer voor de werkgever te waarborgen. Dit laatste wordt in de visie van de wetgever kennelijk bereikt door dienstjaren vóór 25 jaar niet mee te tellen.
  De uitsluiting van opgebouwde dienstjaren van vóór 25 jaar is relevant voor mevrouw Kücükdeveci. Door deze regel krijgt zij ondanks haar tienjarige dienstverband slechts één maand opzegtermijn. Zij stapt naar de rechter, stelt dat de opzegtermijn minstens vier maanden had moeten bedragen en dat § 622, lid 2 BGB in strijd is met gemeenschapsrecht nu de bepaling discriminatie op grond van leeftijd bewerkstelligt. Het Arbeidsgericht Mönchengladbach geeft haar gelijk. Swedex gaat in hoger beroep en aldus komt de zaak terecht bij het Landesarbeitsgericht Düsseldorf.
  Het Landesarbeitsgericht zit vervolgens met een juridisch dilemma. Het gerecht meent namelijk dat § 622, lid 2 BGB in overeenstemming is met de Duitse grondwet. Tegelijk wordt vastgesteld dat, anders dan ten tijde van het Mangold-arrest, de implementatietermijn voor Richtlijn 2000/78/EG is verstreken. Richtlijn 2000/78/EG betreft de zogenoemde ‘Kaderrichtlijn’, waarin het gemeenschapsrecht verschillende vormen van discriminatie bestrijdt, waaronder leeftijdsdiscriminatie. Wettelijke regelingen omtrent ontslag en beloning, zoals § 622, lid 2 BGB, vallen onder de werkingssfeer van Richtlijn 2000/78/EG.²⁸x Artikel 3 lid 1 sub c van Richtlijn 2000/78/EG. Bovendien beseft het Landesarbeitsgericht dat in het Mangold-arrest het Hof het beginsel van non-discriminatie op grond van leeftijd gekwalificeerd heeft als een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht. Ook op grond van het algemeen beginsel van gemeenschapsrecht (en het Mangold-arrest) kan men zich afvragen of de Duitse opbouwconstructie van de opzegtermijn rechtsgeldig is.²⁹x Mangold-arrest, punt 75.
  Het Landesarbeitsgericht besluit prejudiciële vragen te stellen. De eerste vraag van de verwijzende rechter luidt kort weergegeven als volgt: is een opzegtermijnbepaling die trapsgewijs dienstjaren in aanmerking neemt, doch dienstjaren vóór 25 jaar niet meetelt, in strijd met het primaire EG-recht of Richtlijn 2000/78/EG? Daaraan gekoppeld vraagt het Landesarbeitsgericht of een erkend bedrijfseconomisch belang van de werkgever om een flexibel persoonsbeheer te hebben, een rechtvaardiging kan zijn om bij jongere werknemers slechts een kortere basisopzegtermijn in acht te nemen.
  De tweede vraag wordt relevant indien gemeenschapsrecht inderdaad wordt geschonden en is van bijzonder belang voor het leerstuk van doorwerking van Europees recht. De verwijzende rechter vraagt of de nationale rechtelijke instantie in een geding tussen particulieren uitdrukkelijk een met het gemeenschapsrecht strijdige regeling buiten toepassing moet laten.

• 4 Arrest Hof

  4.1 Primaire positie voor algemene beginselen van gemeenschapsrecht

  Bij beantwoording van de eerste prejudiciële vraag beziet het Hof allereerst of de betrokken Duitse regeling moet worden getoetst aan het primaire gemeenschapsrecht dan wel aan Richtlijn 2000/78/EG.³⁰x Swedex-arrest, punt 19.
  Advocaat-generaal Bot (hierna: A-G) heeft in zijn conclusie hierop een duidelijk antwoord gegeven: hij meende dat getoetst moet worden aan de richtlijn. De A-G wijst erop dat (a) de feiten van het geschil ná de implementatietermijn plaats hebben gevonden en (b) de nationale regeling onder de werkingssfeer van Richtlijn 2000/78/EG valt. Onder deze omstandigheden ziet de A-G geen reden het algemene beginsel van non-discriminatie op grond van leeftijd een zelfstandige strekking toe te kennen bij de toetsing en enkel dit beginsel uit te werken. De A-G stelt dat anders de richtlijn ‘iedere nuttige werking wordt ontnomen’.³¹x Conclusie A-G, punt 29-34.
  Het Hof oordeelt anders. Het wijst erop dat Richtlijn 2000/78/EG gezien moet worden als een concretisering van het algemeen beginsel van non-discriminatie op grond van leeftijd, dat zijn oorsprong vindt in diverse internationale instrumenten, de gemeenschappelijke constitutionele tradities van lidstaten en het Handvest van Grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest).³²x Swedex-arrest, punt 20-22. Aangezien bovendien de toetsing inderdaad ná de implementatietermijn plaatsvindt en daarnaast de Duitse regeling binnen de materiële werkingssfeer van de richtlijn valt, komt het Hof tot de volgende conclusie:

  ‘Bijgevolg moet op basis van het algemene beginsel van het gemeenschapsrecht dat elke discriminatie op grond van leeftijd verbiedt, zoals nader uitgewerkt in richtlijn 2000/78, worden nagegaan of het gemeenschapsrecht zich verzet tegen een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is.’³³x Swedex-arrest, punt 27.

  Anders dan de A-G stelt het Hof kennelijk het algemene beginsel van gemeenschapsrecht voorop bij de toetsing. De richtlijn is daarbij nog relevant, want dit is de concretisering van het beginsel en geeft dus de toetsing handen en voeten, maar dit neemt niet weg dat (ook na implementatie van de richtlijn) het primaat van de toetsing ligt bij het algemene beginsel van gemeenschapsrecht. Dit is een verduidelijking van Mangold.³⁴x Hoewel dit ook reeds uit het Mangold-arrest kan worden onttrokken, met enige goede wil.

  4.2 Een legitiem doel, maar niet passend

  Het primaat van het algemene beginsel van non-discriminatie op grond van leeftijd heeft verder geen consequenties voor de manier waarop wordt getoetst in deze zaak. Het Hof toetst namelijk met Duitse degelijkheid de betrokken nationale regeling aan de ‘concretiserende’ bepalingen van de richtlijn. Dat zorgt ervoor dat het Hof een analyse toepast die arbeidsrechtjuristen kunnen dromen: allereerst (stap 1) wordt vastgesteld of er een onderscheid gemaakt wordt (artikel 2 Richtlijn 2000/78/EG). Niet verrassend stelt het Hof dat de regeling een verschil in behandeling op grond van leeftijd bevat.³⁵x Swedex-arrest, punt 29-31. Vervolgens (stap 2) bekijkt het Hof of misschien sprake is van een gerechtvaardigd verschil in behandeling op grond van artikel 6 lid 1 Richtlijn 2000/78/EG. Dit artikel van de richtlijn geeft lidstaten de mogelijkheid een direct onderscheid op grond van leeftijd objectief te rechtvaardigen. Het Hof toetst of sprake is van (1) een legitiem doel voor het verschil in behandeling, met inbegrip van legitieme doelstellingen van beleid op het terrein van de werkgelegenheid, de arbeidsmarkt of de beroepsopleiding; en controleert of de middelen om dat doel te bereiken (2) passend en (3) noodzakelijk zijn.³⁶x Swedex-arrest, punt 33.
  Het Hof komt tot het oordeel dat inderdaad sprake is van een legitiem doel. Er is namelijk een beleid op het terrein van werkgelegenheid en de arbeidsmarkt als in artikel 6 lid 1 van de richtlijn. Hiermee doelt het Hof op het compromis van de Duitse werkgever tussen enerzijds meer bescherming voor werknemers die langer in dienst zijn en anderzijds grotere flexibiliteit op het gebied van arbeidsmarktbeheer.³⁷x Swedex-arrest, punt 34-36. Dit oordeel is interessant, omdat het Hof hier vaststelt dat het vergroten van de flexibiliteit van de werkgever onderdeel kan zijn van een legitiem doel om onderscheid te maken.
  Vervolgens gaat het sub (2) echter alsnog fout voor de Duitse wettelijke regeling: het Hof oordeelt dat het gekozen middel om het legitieme doel te bereiken niet passend is. Ten eerste omdat de discriminatoire regel dat dienstjaren onder de 25 jaar niet meetellen bij de berekening van de opzegtermijn geldt voor alle werknemers, ongeacht hun leeftijd ten tijde van ontslag. Dat is niet passend, omdat het mogelijk is dat een werknemer lange tijd in dienst is en op latere, hogere leeftijd uit dienst gaat. Deze oudere werknemer moet minder flexibel worden geacht nu hij ouder is (de Duitse regering stelt immers dat werknemers onder de 25 jaar flexibeler zijn met deze regeling). Desalniettemin wordt de werknemer geconfronteerd met een lage anciënniteit voor de berekening van de opzegtermijn. Om een voorbeeld te geven van wat het Hof bedoelt: een werknemer kan op 18-jarige leeftijd in dienst treden en op 32-jarige leeftijd ontslagen worden. Voor de berekening van de anciënniteit heeft deze persoon dan slechts 7 dienstjaren (twee maanden opzegtermijn), terwijl in werkelijkheid sprake is van 14 dienstjaren (vier maanden opzegtermijn). Ten tweede wijst het Hof erop dat de regeling jongere werknemers op ongelijke wijze treft. Jongeren zonder of met slechts een korte opleiding zullen namelijk langer in de ‘onder 25 jaarcategorie’ zitten. Zij worden dus nog harder geraakt.³⁸x Swedex-arrest, punt 40-43.

  4.3 Directe werking van algemene beginselen van gemeenschapsrecht

  Aangezien inderdaad sprake is van strijd met gemeenschapsrecht, is beantwoording van de tweede vraag noodzakelijk. Het Hof brengt bij beantwoording allereerst een aantal welbekende rechtsoverwegingen naar voren als aanloop. Zo wijst het Hof erop dat het aan de nationale rechtelijke instanties is de volle werking van het gemeenschapsrecht te waarborgen. Vervolgens doemt het dogma weer op: het Hof stelt dat een richtlijn uit zichzelf geen verplichtingen kan opleggen aan een andere particulier en dus geen horizontale werking heeft. Daarna wordt gewezen op de plicht van de nationale rechter tot richtlijnconforme interpretatie.³⁹x Swedex-arrest, punt 45-48; onder verwijzing naar: HvJ EG 10 april 1984, 14/83 (Von Colson en Kamann-arrest); HvJ EG 13 november 1990, C-106/89; HvJ EG 14 juli 1994, C-91/92 (Faccini Dori-arrest); HvJ EG 5 oktober 2004, C-397/01/C-403/01 (Pfeiffer-arrest).
  Vervolgens komt het Hof tot de kern. De verwijzende rechter heeft medegedeeld dat richtlijnconforme interpretatie juist niet mogelijk is en vraagt wat in een dergelijk geval wijsheid is. In reactie daarop verwijst het Hof naar zijn eerdere overweging, waarin is vastgesteld dat Richtlijn 2000/78/EG louter een concretisering is van het algemene beginsel van non-discriminatie op grond van leeftijd. Hieruit volgt, zo is hiervoor ook geschreven (paragraaf 4.1), dat de eigenlijke toetsing is aan het algemene rechtsbeginsel, niet aan de richtlijn. Indien richtlijnconforme interpretatie van de richtlijn niet mogelijk is, valt slechts het nut van de ‘concretiserende richtlijn’ weg en blijft het de toetsing dominerende algemene beginsel van gemeenschapsrecht over. De nationale rechter dient alsnog de volle werking van het gemeenschapsrecht te verzekeren:

  ‘In deze omstandigheden moet de nationale rechter aan wie een geschil is voorgelegd waarbij het beginsel van non-discriminatie op grond van leeftijd, zoals geconcretiseerd in richtlijn 2000/78, aan de orde is, in het kader van zijn bevoegdheden de voor de justitiabelen uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende rechtsbescherming verzekeren en de volle werking daarvan waarborgen, waarbij hij indien nodig elke met dit beginsel strijdige nationale regeling buiten beschouwing moet laten (zie in die zin arrest Mangold, reeds aangehaald, punt 77).’⁴⁰x Swedex-arrest, punt 51.

  Het Hof verduidelijkt hierna ten slotte nog dat de nationale rechter de met het gemeenschapsrecht strijdige bepaling meteen buiten werking moet laten in geval van strijd: daarvoor is niet eerst een prejudiciële vraag nodig. Een nationale regel die de rechter zou dwingen de nationale regel niet buiten toepassing te laten is niet relevant. Een dergelijke regel wordt immers tevens buiten werking gesteld door het Europese recht.⁴¹x Swedex-arrest, punt 52-55; in gelijke zin HvJ EG 9 maart 1987, zaak 106/77 (Simmenthal-arrest); Mangold-arrest, punt 77.

• 5 Commentaar op het Swedex-arrest

  Het Swedex-arrest biedt verduidelijking, verbetering en mogelijk een verruiming van het Mangold-arrest. Daarnaast blijft echter een aantal significante onduidelijkheden bestaan. Bovendien is nog immer fundamentele kritiek te geven op de Mangold/Swedex- jurisprudentie.

  5.1 Verduidelijking

  Op drie manieren biedt het Swedex-arrest verduidelijking op het Mangold-arrest. Ten eerste een algemene verduidelijking: het ‘Mangold-correctief’ is geldend recht. Deze bevestiging was nuttig omdat er veel kritiek is geweest op het arrest en er weinig nieuws is gekomen van het Hof sedert Mangold. Sommige auteurs meenden inmiddels dat sprake was van een terugtrekkende beweging van het Hof in het Bartsch-arrest.⁴²x Vas Nunes, p. 149; HvJ EG 23 september 2008, C-427/06; M.R. Mok, noot bij het Bartsch-arrest, NJ 2008, 621. Uit het Swedex-arrest blijkt dat de geruchten over de teloorgang van het ‘Mangold-correctief’ prematuur zijn geweest.
  Belangrijker is dat Swedex fraai verduidelijkt waar het nu precies om draait bij de toetsing van nationale regelingen aan algemene beginselen van gemeenschapsrecht. De opdracht van het Hof aan de nationale rechters om de ‘volle werking’ van gemeenschapsrecht veilig te stellen door uitsluiting van nationale regelingen was duidelijk na Mangold, maar het was nog niet duidelijk hoe men nu precies een Mangoldachtige toetsing moest toepassen. Het Swedex-arrest geeft een (relatief) duidelijke handleiding:
  

  1. Nationale rechters moeten, in het bijzonder wanneer het gaat om Richtlijn 2000/78/EG die het algemeen beginsel van EU-recht ‘concretiseert’, de relevante nationale bepalingen primair toetsen aan het algemeen beginsel van EU recht.

  2. Daarbij dient de nationale rechter gebruik te maken van de nadere uitwerking van het beginsel in de relevante richtlijnen. Dat dient ook te gebeuren in horizontale verhoudingen.

  3. Vervolgens, indien de nationale regeling in strijd is met het gemeenschapsrecht, kan de nationale rechter allereerst trachten deze strijdigheid via richtlijnconforme interpretatie ‘weg te interpreteren’ en zodoende voor een volle werking te zorgen van het gemeenschapsrecht in de nationale rechtsorde.

  4. indien de postmoderne interpretatieslag niet slaagt, dan dient de rechter de nationale regeling die in strijd is met het algemene beginsel buiten toepassing te stellen.

  Het Swedex-arrest verduidelijkt ten slotte dat dit laatste, het buiten werking stellen van een nationale regeling, werkelijk een ultimum remedium is. Dit volgt uit de overweging van het Hof dat slechts ‘indien nodig’ de nationale regeling buiten beschouwing moet worden gelaten.⁴³x Swedex-arrest, punt 51 (zie tevens citaat hiervoor onder paragraaf 4.3). Dat is terecht, aangezien het buiten werking stellen van nationale regelingen een zeer indringende doorwerking is van Europees recht. Niet overal wordt met evenveel gastvrijheid de voorrang van Europees recht verwelkomd, dus dit is ook vanuit politiek perspectief een verstandige keuze van het Hof.

  5.2 Verbetering

  Het Swedex-arrest is ook een verbetering, althans versterking van het Mangold-arrest. De eerste verbetering wordt uiteraard gevormd door de hiervoor genoemde verduidelijkingen, met name de duidelijke toets. Het is altijd plezierig een indicatie te krijgen van de wijze waarop toetsing plaatsvindt, dat voorkomt kafkaëske taferelen in de rechtsorde.
  Een tweede, inhoudelijke verbetering is de keuze van het Hof om bij toetsing van nationale regelingen een duidelijk primaat te geven aan het algemene beginsel van gemeenschapsrecht dat elke leeftijdsdiscriminatie verbiedt. Dit is allereerst een zinnige keuze vanuit het perspectief van normenhiërarchie. Algemene beginselen van gemeenschapsrecht zijn ‘primair recht’ en gaan dus voor secundaire rechtsbronnen.⁴⁴x Jans, p. 121. Door deze hiërarchie te handhaven ontwijkt het Hof bovendien de problematiek waarin de A-G terechtkomt. Er is reeds op gewezen dat de A-G adviseerde de nationale regeling te toetsen aan de richtlijn. Doordat de A-G geen rol reserveert voor het algemene beginsel tot non-discriminatie bij de toetsing, ziet hij zich echter in de conclusie gedwongen ná de toetsing alsnog het algemene beginsel van stal te halen om de uitkomst van de toetsing te effectueren. Zonder het algemene beginsel is immers niet duidelijk hoe moet worden omgegaan met het feit dat richtlijnconforme interpretatie niet mogelijk is. Met een beroep op het algemene beginsel van gemeenschapsrecht van non-discriminatie pleit de A-G uiteindelijk voor horizontale uitsluitende werking in geval van strijd met het gemeenschapsrecht.⁴⁵x Conclusie A-G, punt 70. Dit is een ongelukkige werkwijze. Het lijkt mij inconsequent het algemene beginsel van non-discriminatie niet te gebruiken om te toetsen óf een schending er is en wél te willen gebruiken als blijkt dat de toetsnorm die je gekozen hebt onvoldoende sterk is om de uitkomst van de toetsing te effectueren. Op zijn minst is deze oplossing van de A-G dogmatisch onesthetisch.
  Belangrijker is echter dat een duidelijk risico speelt bij deze werkwijze: door louter te toetsen aan de ‘geconcretiseerde’ norm in Richtlijn 2000/78/EG kunnen bepaalde vormen van (leeftijds)discriminatie aan toetsing ontsnappen. De bevestiging van een primaat van het beginsel door het Hof kan dan ook gelezen worden als een indicatie dat men niet louter naar Richtlijn 2000/78/EG moet kijken indien sprake is van een vorm van leeftijdsdiscriminatie. Het is immers denkbaar dat iets buiten de concretisering van Richtlijn 2000/78/EG valt en toch gedekt wordt door het algemene beginsel van non-discriminatie onder gemeenschapsrecht. Het Hof houdt hiermee dus ook de handen vrij om verdere rechtsontwikkelingen te sturen.
  Een derde verbetering van het Swedex-arrest betreft de motivering van het bestaan van een beginsel van non-discriminatie als algemeen beginsel van gemeenschapsrecht. Een van de voornaamste kritiekpunten op het Mangold-arrest was dat het Hof uit onvruchtbare grond een dergelijk beginsel trok.⁴⁶x Editorial Comments, p. 8; Jans, p. 127. Artikel 13 EG kon geen grondslag bieden om een dergelijk algemeen, direct werkend beginsel aan te nemen. Artikel 13 bevatte immers juist geen direct werkend verbod, maar een bevoegdheid voor de Europese wetgever maatregelen te nemen tegen discriminatie.⁴⁷x M.J.M Verhoeven, noot onder Mangold-arrest, AB 2006/325; Conclusie Mazák, Palacios de la Villa-arrest, punt 36. De motivering van het Hof berustte dan ook kennelijk met name op de verwijzingen naar internationale verdragen en de ‘gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten’. Ook dit was echter niet overtuigend, aangezien juist leeftijdsdiscriminatie nauwelijks terug is te vinden in de constituties van lidstaten en in verdragen.⁴⁸x Jans, p. 127-128.
  In het Swedex-arrest versterkt het Hof de motivering voor het bestaan van een beginsel van gemeenschapsrecht op non-discriminatie door te verwijzen naar het Handvest, dat op grond van artikel 6 lid 1 Verdrag Europese Unie (VEU) dezelfde juridische waarde heeft als de verdragen.⁴⁹x Swedex-arrest, punt 22. Het Handvest bevat wel het verbod op leeftijdsdiscriminatie en biedt daardoor een versterking van de these dat zoiets bestaat als een algemeen beginsel van non-discriminatie op grond van leeftijd.⁵⁰x Artikel 21 lid 1 Handvest. Overigens is dit nog immer niet echt overtuigend mijns inziens, omdat het cruciale effect van het algemene beginsel tot non-discriminatie op grond van leeftijd juist is dat het voor directe (vervangende) werking zorgt. Onder anderen Vas Nunes heeft er reeds op gewezen dat het niet de bedoeling is dat het Handvest horizontaal werkende grondrechten toekent.⁵¹x Vas Nunes, p. 151; Pb EG 14 december 2007, nr. C303, p. 17. Als dat niet de bedoeling is, dan biedt het Handvest louter indirecte steun voor het bestaan van een algemeen beginsel.

  5.3 Verruiming?

  De verwijzing naar het Handvest brengt ons automatisch op de vraag of het Swedex-arrest ook een verruiming is van het Mangold-arrest. Het is lastig dit te beoordelen, omdat de reikwijdte van het Mangold-arrest onduidelijk is en ook Swedex nog veel overlaat aan de verbeelding van de lezer. Het is helder dat zowel in Mangold als in Swedex het beginsel van non-discriminatie op grond van leeftijd wordt vastgesteld als algemeen beginsel van gemeenschapsrecht. Het blijft echter gissen of ook de andere verboden vormen van discriminatie in Richtlijn 2000/78/EG te kwalificeren zijn als een ‘algemeen beginsel van gemeenschapsrecht’. Het is enerzijds logisch te veronderstellen dat dit het geval is en dat is na Mangold ook geregeld gedaan.⁵²x Jans, p. 129; Conclusie Mazák, Palacios de la Villa-arrest, punt 96. De voornaamste rechtsoverweging die reden geeft een ruime strekking te veronderstellen: Mangold, punt 76. Waarom zou immers juist leeftijdsdiscriminatie een algemeen beginsel van gemeenschap zijn en klassieke discriminatieverboden, zoals het verbod op discriminatie op grond van ras of geloof, niet? Het valt anderzijds echter op dat het Hof duidelijk specifiek leeftijdsdiscriminatie kwalificeert als ‘algemeen beginsel van gemeenschapsrecht’. Dat suggereert een bijzondere positie.
  Het Swedex-arrest biedt niet veel meer duidelijkheid op dit punt. In de literatuur blijven de meningen dan ook verschillen. De Waele en Kieft menen dat het ‘basismechanisme’ van de Mangold- en Swedex-arresten zich uitstrekken tot alle algemene beginselen van gelijke behandeling/non-discriminatie.⁵³x De Waele & Kieft; zo ook: Vas Nunes, p. 151. Mok meent daarentegen dat de strekking van het Mangold-arrest beperkt is: het gaat om een specifieke uiting van discriminatie, namelijk leeftijdsdiscriminatie. Hij meent dat dezelfde beperkingen gelden in Swedex.⁵⁴x M.R. Mok, noot bij Swedex-arrest, NJ 2010, 256.
  Op basis van de tekst van het Swedex-arrest moet de conclusie mijns inziens zijn dat het Hof vooralsnog het ‘Mangold-mechanisme’ beperkte strekking geeft. Het Hof kiest er immers voor het algemene beginsel van gemeenschapsrecht te preciseren als een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht dat leeftijdsdiscriminatie verbiedt.⁵⁵x Swedex-arrest, punt 21, 22, 27 en 51. Het Swedex-arrest biedt dus geen directe uitbreiding van Mangold.
  Wat de toekomst betreft sluit ik mij echter aan bij onder anderen De Waele, Kieft en Vas Nunes. Logischerwijze kunnen ook de klassieke discriminatieverboden komen te vallen onder het Mangold-mechanisme. Dat vereist slechts een uitdrukkelijke bevestiging daartoe van het Hof. Het wachten is louter op de juiste kwestie, waarin het nationale recht in strijd komt met gemeenschapsrecht en richtlijnconform interpreteren niet mogelijk is. Overigens sluit ik niet uit dat juist leeftijdsdiscriminatie een algemeen beginsel is geworden omdat het niet zo sterk in de constitutionele tradities is gegrondvest als de andere discriminatieverboden. Het ‘zwakke broertje’ had aldus steun nodig van het Hof.

  5.4 Kritiek op het Swedex-arrest

  Er is nog immer behoorlijk wat kritiek te geven op het Swedex-arrest, ondanks de verduidelijkingen en de verbeteringen die het aanbrengt op het Mangold-arrest. Ik beperk mij tot het kort noemen van twee bezwaren.
  Ten eerste blijven nog onduidelijkheden bestaan. Men kan zich bijvoorbeeld afvragen of het mogelijk is dat de ‘concretiserende’ richtlijn in bijzondere situaties opzij wordt gezet door het algemene beginsel. Dat lijkt in theorie mogelijk, maar onwaarschijnlijk. Een andere onduidelijkheid is of er inderdaad vormen van discriminatie mogelijk zijn die vallen binnen het verbod op leeftijdsdiscriminatie, maar buiten Richtlijn 2000/78/EG. Dit lijkt mij nu juist weer wel waarschijnlijk. Dat opent de mogelijkheid dat particulieren een beroep doen op het beginsel als de richtlijn op zich niet is geschonden.
  De belangrijkste onduidelijkheid ten slotte betreft natuurlijk de onder paragraaf 5.3 besproken reikwijdte van de Mangold/Swedex-leer. Het belang van deze onduidelijkheid moet men niet onderschatten. Indien de andere discriminatiegronden ook ‘algemene beginselen van gemeenschap’ zijn, dan kan een particulier immers elke keer dat sprake is van een mogelijke vorm van discriminatie als in Richtlijn 2000/78/EG, een beroep doen op het Europese recht. Dat compliceert de zaken nogal voor de wederpartij en nationale rechter. De nationale rechter zal dan niet meer kunnen volstaan met het louter duiden van nationaal recht, hij zal ook communautaire beginselen moeten toepassen bij de beoordeling. De rechter zal zich tevens moeten afvragen of het algemene beginsel van gemeenschapsrecht helemaal geconcretiseerd is in de richtlijn of dat er ook verboden discriminatievormen zijn die niet de richtlijn schenden, maar wél het algemene beginsel. De toetsing is immers niet zozeer aan de richtlijn, maar aan het beginsel. Het is interessant te zien dat verschillende auteurs al voorbij de grenzen van Richtlijn 2000/78/EG loeren naar het Handvest voor weer andere algemene beginselen van gemeenschapsrecht die eventueel via de Mangold/Swedex-leer kunnen worden geactiveerd.⁵⁶x De Waele & Kieft, p. 174; G. Heerma van Voss & J. van Slooten, Kroniek van het sociale recht, NJB 2010, 15, p. 951. Dat lijkt mij voorbarig, maar een inventieve particulier kan in een procedure natuurlijk altijd een kansje wagen.
  Een tweede fundamenteel bezwaar is dat het Swedex-arrest meewerkt aan het nogal geforceerd in stand houden van het dogma dat richtlijnen geen directe horizontale werking hebben. Inmiddels zijn reeds zoveel nuanceringen aangebracht op het dogma dat het Hof zich ernstig moet afvragen of het niet tijd wordt het dogma los te laten. Het totaalpakket van correctieven zorgt ervoor dat feitelijk vaak al sprake is van horizontale directe werking. Dogmatisch gezien is misschien bij een arrest als Swedex geen sprake van horizontale directe werking, aangezien (a) het algemene beginsel en dus primair recht directe werking heeft en (b) het beginsel formeel niet in de plaats komt van de regeling, maar de nationale regeling juist wegvalt. Maar zoals De Waele en Kieft opmerken: dit heeft toch wel wat van een ‘kunstgreep’.⁵⁷x De Waele & Kieft, p. 173. Het is immers de ‘concretiserende richtlijn’ die de facto in de horizontale relatie doorwerkt. Waarom niet de feitelijke situatie op een eerlijke manier juridisch kwalificeren?

  5.5 Flexibiliteit

  Ter afsluiting van het commentaar nog een drietal opmerkingen over ‘flexibiliteit’. Het Hof biedt in Swedex de rechtspraktijk een fraaie (her)bevestiging dat ‘flexibilisering’ een onderdeel van een legitiem doel als in artikel 6 lid 1 Richtlijn 2000/78/EG kan zijn. De A-G leidde dit (terecht) ook al af uit het Age Concern England-arrest van het Hof.⁵⁸x Conclusie A-G, punt 47; HvJ EU 5 maart 2009, C-388/07 (Age Concern England-arrest), punt 46. Dit is een juiste lijn van het Hof, want juist via maatregelen die direct onderscheid maken op grond van leeftijd kunnen lidstaten invloed uitoefenen op de arbeidsmarkt. Daarbij kan men denken aan een minimumloon, verplichte pensionering of juist het verlagen van sociale kwalificaties voor bepaalde leeftijdsgroepen om ervoor te zorgen dat deze personen hun baan kunnen behouden. Dergelijke vormen van ‘direct onderscheid op grond van leeftijd’ zijn niet altijd discriminatoir in materiële zin. Dit betreft vaak situaties waar zonder ingrijpen van de lidstaat juist een minder prettige situatie ontstaat voor de mensen op de arbeidsmarkt. De verruiming van de ketenregeling voor werknemers tot 27 jaar is een mooi Nederlands voorbeeld van een ‘discriminatoire maatregel’ die op de oppervlakte jongeren lijkt te benadelen, maar die erop is gericht hun positie te verstreken.⁵⁹x Kamerstukken I 2009/10, 32 058, nr. A. Ten tijde van schrijven van dit artikel ontvang ik het bericht dat de Eerste Kamer het wetsvoorstel heeft aangenomen.
  Het arrest maakt tevens duidelijk dat ‘flexibiliteit’ significant mag meewegen in de objectieve rechtvaardiging ex artikel 6 lid 1 Richtlijn 2000/78/EG. De A-G bepleit dat flexibiliteit op zichzelf geen legitiem doel mag vormen.⁶⁰x Conclusie A-G, punt 47. Het Hof accepteert in het Swedex-arrest echter duidelijk dat flexibiliteit een grote rol speelt: het is de keerzijde van de medaille in het compromis uit 1926. Enerzijds langere opzegtermijn, anderzijds voor de werkgever dan meer flexibiliteit bij jongere werknemers. Uit de acceptatie van dit compromis als legitiem doel moet men afleiden dat een flexibel personeelsbeheer een aanzienlijke rol mag spelen bij de vaststelling van een legitiem doel volgens het Hof: het mag kennelijk in ieder geval een van de hoofdaspecten zijn van een nationale maatregel. Dat is mijns inziens ook verdedigbaar, omdat juist via een flexibele personeelsopbouw objectieve doelen kunnen worden nagestreefd. Ik wijs bijvoorbeeld op doorstromingssystemen in grotere ondernemingen: deze systemen kunnen oudere werknemers verplichten met pensioen te gaan, zodat jongeren een baan kunnen verwerven. Dergelijke doorstromingssystemen zijn door de Hoge Raad reeds objectief gerechtvaardigd geacht.⁶¹x HR 8 oktober 2004, NJ 2005, 117. Ik zou willen bepleiten dat er bovendien geen reden is ‘flexibel personeelsbeheer voor de werkgever’ categorisch uit te sluiten als mogelijk zelfstandig legitiem doel in het kader van de richtlijn.
  Een laatste opmerking verdient de striktheid van de toets ex artikel 6 lid 1 Richtlijn 2000/78/EG. Sinds het Mangold-arrest is hier toch enige onduidelijkheid over. Artikel 6 lid 1 van de richtlijn geeft namelijk lidstaten een ‘ruime beoordelingsvrijheid’ om de maatregelen te kiezen waarmee sociaal beleid en werkgelegenheidsbeleid worden gemaakt. Dit erkent het Hof.⁶²x Swedex-arrest, punt 37. In Mangold wordt echter een tijdelijke wettelijke maatregel afgekeurd, na een zeer strikte proportionaliteitstoets/subsidiariteitstoets.
  Voor de duidelijkheid schets ik kort de casus: in Mangold werd de mogelijkheid om een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd te sluiten vergroot. Het was mogelijk om zonder objectieve reden herhaaldelijk dergelijke contracten af te sluiten met werknemers boven de 58 jaar. Deze leeftijdsgrens werd tijdelijk (van 2003 tot eind 2006) teruggebracht naar 52 jaar. Het Hof meende dat dit niet mogelijk was omdat de wettelijke maatregel toepasselijk was op de groep werknemers ‘los van iedere andere overweging terzake van de structuur van de arbeidsmarkt en de persoonlijke situatie van de betrokkene’.⁶³x Veldman, p. 95. De verwijzing naar de structuur van de arbeidsmarkt is begrijpelijk (het viel niet in te zien waarom voor 52 jaar was gekozen), maar er is tevens een verwijzing naar de individuele situatie van werknemers. Dat lijkt mij te ver gaan: deze strikte toets van Mangold strookt mijns inziens niet met het gegeven dat artikel 6 lid 1 van Richtlijn 2000/78/EG juist lidstaten de mogelijkheid moet geven leeftijdsonderscheid te maken om algemeen arbeidsmarktbeleid na te streven.⁶⁴x Age Concern, punt 46. Een algemeen beleid kan men niet meer effectief nastreven als telkens persoonlijke omstandigheden in acht moeten worden genomen. Natuurlijk moeten evident onbillijke situaties voorkomen worden, maar daarvoor kunnen een minder strikte subsidiariteits- en proportionaliteitstoets dienen, samen met een goede toetsing van het legitieme doel. Het Swedex-arrest geeft helaas geen verdere duidelijkheid over de striktheid van de proportionaliteitstoets. De Duitse regeling is namelijk ook in een ‘ruime toets’ niet passend te achten voor het beoogde doel. Het is vrij duidelijk dat legitiem doel en middel niet met elkaar stroken.

• 6 ‘Implementatie’ van het Swedex-arrest

  Het Mangold-arrest lijkt uiteindelijk niet veel impact te hebben gehad in de Nederlandse rechtsorde. Dat is toch opzienbarend, omdat reeds met Mangold particuliere partijen een duidelijke opening is geboden een beroep te doen op algemene beginselen van Europees recht in horizontale situaties. Zelfs indien een beroep op de Mangold/Swedex-leer niet nodig is (bijvoorbeeld omdat de richtlijn correct is geïmplementeerd), is er nog wat voor te zeggen het algemene beginsel van gemeenschapsrecht naar voren te brengen. Een beroep op Mangold/Swedex kan op zijn minst de argumenten van een particulier versterken in een eventueel geschil. In het beste scenario is het ‘argument’ zelfs een doorslaggevende rechtsgrond.
  Wat dat betreft schrijft Vas Nunes terecht van een ‘wake-up call’. Na het Swedex-arrest valt toch te verwachten dat particulieren, en dan met name werknemers, vaker een beroep zullen doen op algemene beginselen van gemeenschapsrecht. Zelfs indien de Mangold/Swedex-leer qua strekking beperkt is tot leeftijdsdiscriminatie, zijn er nog vele situaties te bedenken waarin een beroep op beginselen zinnig kan zijn. Ter illustratie noem ik één specifiek en één wat algemener voorbeeld:

  1. Het wetsvoorstel ter verruiming van de ketenregeling voor jongeren

  Het wetsvoorstel ter verruiming van de ketenregeling voor jongeren zal het tijdelijk mogelijk maken dat gedurende een langere periode (48 maanden in plaats van 36) meer contracten voor bepaalde tijd mogelijk zijn (4 in plaats van 3). De parallel tussen dit wetsvoorstel en het feitencomplex in Mangold is evident. Het legitieme doel zal mijns inziens niet (succesvol) kunnen worden betwist, maar het is zeer de vraag of sprake is van een passende en proportionele maatregel. De premisse van de regering dat meer jongeren aan de slag kunnen gaan is boterzacht. De leden van de vaste commissie voor sociale zaken van de Eerste Kamer stellen terecht vast: ‘dat de regering op geen enkele manier het causaliteit verband tussen het vergroten van de flexibiliteit en de vermindering van de jeugdwerkloosheid onderbouwt’.⁶⁵x Kamerstukken I 2009/10, 32 058, nr. E, p. 1. Het ligt dus voor de hand de buurjongen die geen nieuw contract krijgt van de plaatselijke buurtsuper het advies te geven een beroep te doen op Mangold/Swedex, maar ik wijs erop dat paradoxaal genoeg oudere werknemers tevens kunnen stellen dat zij gediscrimineerd worden door de nationale maatregel. Het is immers denkbaar dat een oudere werknemer geen contract krijgt omdat zijn keten afgelopen is en de keten van de jongere niet (dus die krijgt een contract aangeboden). Dat is het opmerkelijke van het discriminatierecht: vaak is sprake van meerzijdige ‘discriminatie’ bij hetzelfde feitencomplex.

  2. Leeftijdsonderscheid in sociale plannen en cao’s

  Ook in cao’s kan men vele voorbeelden vinden van leeftijdsonderscheid, zoals extra vakantiedagen voor ouderen en opleidingsfaciliteiten voor bepaalde leeftijdsgroepen.⁶⁶x Seniorendagen kunnen ook via de Wet gelijke behandeling op grond van leeftijd worden ‘aangepakt’, zo blijkt: Gerechtshof Arnhem 27 april 2010, JAR 2010/143. Dergelijke regelingen kunnen in theorie worden ‘aangevallen’ via Mangold/Swedex. Sociale plannen bevatten daarnaast vaak een manier om beëindigingsvergoedingen te berekenen. Ten eerste wordt regelmatig de kantonrechtersfomule (al dan niet met aangepaste C-factor) geïncorporeerd in het plan. Daarbij valt meestal het discretionaire karakter van de kantonrechtersformule als ‘aanbeveling’ weg. Bovendien wordt dan vaak de formule aangepast voor werknemers met een lang dienstverband. Nu zijn er drie kwetsbaarheden: (1) de kantonrechtersformule omvat leeftijdsonderscheid; (2) de formule wordt nu in beginsel toegepast zonder rekening te houden met persoonlijke omstandigheden; en (3) er is ook nog eens een aanpassing op grond van leeftijd. Wederom is het niet onzinnig een beroep te doen op Mangold/Swedex tijdens een eventueel conflict. Op zijn minst is dit een versterking van het betoog dat sprake is van ‘discriminatie’.

  De hiervoor gegeven voorbeelden gaan nog uit van een beperkte strekking van de Mangold/Swedex-leer. Het staat echter particulieren natuurlijk vrij de Mangold/Swedex-arresten ruimer te interpreteren. Op grond van de optimistische lezing van bijvoorbeeld De Waele, Kieft en Vas Nunes acht ik de kans reëel dat in ieder geval een aantal personen in rechte zal trachten ook andere algemene beginselen van gemeenschapsrecht in te roepen. Vas Nunes geeft een fraaie voorzet: hij plaatst zelfs al (volgens eigen woorden: ‘met schroom’) vraagtekens bij het Parallel Entry-arrest van de Hoge Raad. Dit alles zal interessante jurisprudentie opleveren. Uiteindelijk zal men moeten afwachten of het Hof vaststelt dat er, naast het algemene beginsel van non-discriminatie op grond van leeftijd, nog andere ‘bijzondere’ algemene beginselen van gemeenschapsrecht zijn op het gebied van discriminatie. Particuliere partijen kunnen via prejudiciële vragen proberen een oordeel van het Hof uit te lokken.

• 7 Conclusie

  Het Swedex-arrest biedt een verduidelijking en verrijking van het Mangold-arrest en toont dat flexibilisering een belangrijke rol kan spelen bij de vaststelling van een legitiem doel. Dat zijn fraaie resultaten, maar het is duidelijk dat het Swedex-arrest niet het laatste woord is: niet op het gebied van (directe) doorwerking van algemene beginselen en Richtlijn 2000/78/EG en ook niet wat betreft de toetsing van artikel 6 lid 1 van de richtlijn. Daarvoor zijn er nog te veel vragen te bedenken.
  Beoefenaars van arbeidsrecht, of dat nu academici of advocaten zijn, kunnen zich professioneel storten op de onduidelijkheden en mogelijkheden die het arrest openlaat. Met enig geluk zullen in de praktijk gebruikte mogelijkheden op termijn de onduidelijkheden verhelpen.

Noten

• 1 HvJ EU 19 januari 2010, C-555/07 (hierna: Swedex-arrest); te vinden in JAR 2010/53.

• 2 HvJ EG 22 november 2005, C-144/04 (Mangold-arrest).

• 3 Richtlijn 2000/78/EG van de Raad van 27 november 2000 tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep.

• 4 H. de Waele & I. Kieft, De doorwerking van richtlijnen en algemene beginselen van EU-recht, NTER 2010/5, p. 170 (hierna: De Waele & Kieft).

• 5 J.M. Prinsen, Doorwerking van Europees recht (diss. UvA), 2004.

• 6 P.J.G. Kapteyn e.a., The law of the European Union and the European Communities, fourth revised edition, Kluwer 2008, p. 512.

• 7 J.G. Kapteyn e.a., The law of the European Union and the European Communities (fourth revised edition), Kluwer 2008, p. 515.

• 8 Asser/Hartkamp 3-I 2008, nr. 118; M.H. Wissink, Richtlijnconforme interpretatie van burgerlijk recht (diss.), Kluwer 2001.

• 9 P.J.G. Kapteyn e.a., The law of the European Union and the European Communities (fourth revised edition), Kluwer 2008, p. 282; voor een goede verhandeling over richtlijnen wordt verwezen naar: S. Prechal, Directives in EC Law (second edition), Oxford, 2005.

• 10 HvJ EG 4 december 1974, zaak 41/74 (Van Duyn-arrest); HvJ EG 5 april 1979, zaak 148/78 (Ratti-arrest); P. Craig & G. de Búrca, EU law, text cases and materials (third edition), Oxford University Press 2003, p. 202-206.

• 11 Daarnaast geldt uiteraard wederom de eis dat de regel in de richtlijn onvoorwaardelijk en voldoende precies is geformuleerd. Deze eis geldt voor alle vormen van directe doorwerking.

• 12 HvJ EG 26 februari 1986, zaak 152/84 (Marshall-arrest).

• 13 Conclusie van advocaat-generaal Y. Bot 7 juli 2009, C-555/07 (hierna: Conclusie AG), punten 59-65.

• 14 De Waele en Kieft wijzen op bijna dezelfde reeks ‘correctieven’, met dien verstande dat zij onderdelen (1), (2) en (4) beperkingen noemen en (5) en (6) uitzonderingen op het verbod van directe werking. Dit laatste lijkt mij in formele zin ongenuanceerd (met name bij correctief (6), omdat daar sprake is van doorwerking van primair recht), hoewel men het met hun eens kan zijn dat de facto met name sub (2), (5) en (6) materieel gelijk kunnen zijn aan horizontaal direct effect (zie ook hierna, paragraaf 5.4).

• 15 P.J.G. Kapteyn e.a., The law of the European Union and the European Communities (fourth revised edition), Kluwer 2008, p. 534; HvJ EG 12 juli 1990, C-188/89 (Foster-arrest); HvJ EG 7 september 2006, C-180/04 (Vassallo-arrest).

• 16 HvJ EG 5 oktober 2004, C-397/01-C-403/01 (Pfeiffer-arrest); Swedex-arrest, punt 48.

• 17 Zie over de grenzen van richtlijnconforme interpretatie: M.H. Wissink, Richtlijnconforme interpretatie van burgerlijk recht (diss.), Kluwer 2001; dezelfde grenzen bezien in een arbeidsrechtelijke context: S.S.M. Peters & E.J.A. Franssen, Vakantierechten van zieke werknemers na Schultz-Hoff: wie betaalt de rekening, TRA 2010/3, p. 5-12.

• 18 HvJ EG 18 december 1997, C-129/96 (Inter-Environment-arrest); R.Ortlep & M.J.M. Verhoeven, Richtlijnen: communautaire verplichtingen tijdens de omzettingstermijn, NTER 2009/3, p. 113-118.

• 19 HvJ EG 19 november 1991, C-6/90 en 9/90 (Francovich-arrest).

• 20 Vas Nunes stelt overigens terecht dat het in de prakrijk lastig kan zijn schadevergoeding te verhalen: P.C. Vas Nunes, Kücükdeveci: een wake-up call, TAP 2010/4, p.148 (hierna: Vas Nunes).

• 21 HvJ EG 30 april 1996, C-194/94 (CIA Security-arrest); HvJ EG 12 maart 1996, C-441/93 (Panagis Pafitis-arrest); HvJ EG 28 januari 1999, C-77/97 (Smithkline Beecham-arrest); HvJ EG 26 september 2000, C-443/98 (Unilever Italia-arrest).

• 22 P. Craig, The legal effect of Directives: policy, rules and exceptions, ELR 2009, p. 364.

• 23 J. Jans, De doorwerking in de nationale rechtsorde van het verbod van leeftijdsdiscriminatie als algemeen beginsel van gemeenschapsrecht, in: H. Herweijer, G.J. Vonk & W.A. Zondag (red.), Sociale zekerheid voor het oog van de meester, Deventer: Kluwer 2006, p. 125 (hierna: Jans).

• 24 Conclusie A-G, punt 63.

• 25 Mangold-arrest, punt 75-77.

• 26 A.G. Veldman, Communautaire beschermingsbeginselen en de gevolgen voor het nationaal arbeidsmarkt- en werkgelegenheidsbeleid, ArA 2006/3, p. 94 (hierna: Veldman).

• 27 Editorial Comments, Horizontal direct effect – A law of diminishing coherence?, CMLR 2006/43, p. 1-8 (hierna: Editorial Comments) is een voorbeeld, met de fraaie openingszin: ‘The convoluted case law on the direct effect of directives has received a further twist from the recent decision of the Court of Justice in Mangold.’; E. Muir, Enhancing the effects of Community law on national employment policies: the Mangold case, ELR 2006/6, p. 879-891; A. Dashwood, From Van Duyn to Mangold via Marshall: reducing direct effect to Absurdity?, Cambridge Y.B. Eur. L. 2006/9, p. 81-109; ook verschillende A-G’s van het Hof zijn kritisch, bijvoorbeeld: Conclusie advocaat-generaal K. Mazák 15 februari 2007, C-411/05 (hierna: Conclusie Mazák, Palacios de la Villa-arrest), punt 83-97.

• 28 Artikel 3 lid 1 sub c van Richtlijn 2000/78/EG.

• 29 Mangold-arrest, punt 75.

• 30 Swedex-arrest, punt 19.

• 31 Conclusie A-G, punt 29-34.

• 32 Swedex-arrest, punt 20-22.

• 33 Swedex-arrest, punt 27.

• 34 Hoewel dit ook reeds uit het Mangold-arrest kan worden onttrokken, met enige goede wil.

• 35 Swedex-arrest, punt 29-31.

• 36 Swedex-arrest, punt 33.

• 37 Swedex-arrest, punt 34-36.

• 38 Swedex-arrest, punt 40-43.

• 39 Swedex-arrest, punt 45-48; onder verwijzing naar: HvJ EG 10 april 1984, 14/83 (Von Colson en Kamann-arrest); HvJ EG 13 november 1990, C-106/89; HvJ EG 14 juli 1994, C-91/92 (Faccini Dori-arrest); HvJ EG 5 oktober 2004, C-397/01/C-403/01 (Pfeiffer-arrest).

• 40 Swedex-arrest, punt 51.

• 41 Swedex-arrest, punt 52-55; in gelijke zin HvJ EG 9 maart 1987, zaak 106/77 (Simmenthal-arrest); Mangold-arrest, punt 77.

• 42 Vas Nunes, p. 149; HvJ EG 23 september 2008, C-427/06; M.R. Mok, noot bij het Bartsch-arrest, NJ 2008, 621.

• 43 Swedex-arrest, punt 51 (zie tevens citaat hiervoor onder paragraaf 4.3).

• 44 Jans, p. 121.

• 45 Conclusie A-G, punt 70.

• 46 Editorial Comments, p. 8; Jans, p. 127.

• 47 M.J.M Verhoeven, noot onder Mangold-arrest, AB 2006/325; Conclusie Mazák, Palacios de la Villa-arrest, punt 36.

• 48 Jans, p. 127-128.

• 49 Swedex-arrest, punt 22.

• 50 Artikel 21 lid 1 Handvest.

• 51 Vas Nunes, p. 151; Pb EG 14 december 2007, nr. C303, p. 17.

• 52 Jans, p. 129; Conclusie Mazák, Palacios de la Villa-arrest, punt 96. De voornaamste rechtsoverweging die reden geeft een ruime strekking te veronderstellen: Mangold, punt 76.

• 53 De Waele & Kieft; zo ook: Vas Nunes, p. 151.

• 54 M.R. Mok, noot bij Swedex-arrest, NJ 2010, 256.

• 55 Swedex-arrest, punt 21, 22, 27 en 51.

• 56 De Waele & Kieft, p. 174; G. Heerma van Voss & J. van Slooten, Kroniek van het sociale recht, NJB 2010, 15, p. 951.

• 57 De Waele & Kieft, p. 173.

• 58 Conclusie A-G, punt 47; HvJ EU 5 maart 2009, C-388/07 (Age Concern England-arrest), punt 46.

• 59 Kamerstukken I 2009/10, 32 058, nr. A. Ten tijde van schrijven van dit artikel ontvang ik het bericht dat de Eerste Kamer het wetsvoorstel heeft aangenomen.

• 60 Conclusie A-G, punt 47.

• 61 HR 8 oktober 2004, NJ 2005, 117.

• 62 Swedex-arrest, punt 37.

• 63 Veldman, p. 95.

• 64 Age Concern, punt 46.

• 65 Kamerstukken I 2009/10, 32 058, nr. E, p. 1.

• 66 Seniorendagen kunnen ook via de Wet gelijke behandeling op grond van leeftijd worden ‘aangepakt’, zo blijkt: Gerechtshof Arnhem 27 april 2010, JAR 2010/143.